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【摘要】 近幾年，政府預(yù)算制度的改革對政府預(yù)算會計制度產(chǎn)生了重大影響。據(jù)此，總預(yù)算會計制度改革的主要方向應(yīng)為：建立適合中國特色的會計體系；會計核算基礎(chǔ)采用修正的權(quán)責發(fā)生制；及時制定和修改相關(guān)的法規(guī)、制度；組織完整的會計核算；強化預(yù)算的法制；提供政府層面全面的財務(wù)報告和業(yè)績報告。
【關(guān)鍵詞】 政府預(yù)算制度； 財政總預(yù)算會計； 影響； 改革方向
隨著我國對政府預(yù)算制度較大力度的改革，財政總預(yù)算會計制度受到了重大影響，要求財政總預(yù)算會計進行相應(yīng)的改革。
一、政府預(yù)算制度的改革對政府預(yù)算會計制度的影響
政府預(yù)算制度的改革對政府預(yù)算會計制度的影響主要包括以下幾個方面：
?。ㄒ唬┎块T預(yù)算改革的實行對現(xiàn)行政府總預(yù)算會計基礎(chǔ)產(chǎn)生了根本性的影響
現(xiàn)行的部門預(yù)算改革使得預(yù)算編制進一步細化、公開和透明，同時實行綜合預(yù)算原則。為了進行績效評價，它要求逐步引入以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計體系。這將有利于強化政府會計責任，明確政府的受托責任，增加財政透明度，全面、準確、完整地反映一個國家的綜合財政經(jīng)濟狀況，解決以往長期存在的拖欠工資、拖欠工程款項和隱性債務(wù)等問題。
目前，理論界主張使用修正的權(quán)責發(fā)生制（modified accrual basis）。各國一般都是根據(jù)本國實際，有選擇地采用修正權(quán)責發(fā)生制，而且修正的程度和范圍彈性很大。例如，我國財政總預(yù)算會計可以對預(yù)算單位的年終結(jié)余資金、應(yīng)償還的內(nèi)外債務(wù)、政府間上解支出及補助支出等會計事項采用權(quán)責發(fā)生制確認；行政事業(yè)單位會計可以對欠發(fā)職工工資、欠發(fā)退休養(yǎng)老金、需要分期攤配的大宗服務(wù)消耗或購買性支出等會計事項采用權(quán)責發(fā)生制確認。
?。ǘ?fù)式預(yù)算的進一步改革要求相應(yīng)完整的政府總會計核算與之相適應(yīng)
從復(fù)式預(yù)算的角度看，我國現(xiàn)行的財政總預(yù)算會計核算存在兩個問題：
1.沒有按復(fù)式預(yù)算組織相應(yīng)的、完整的會計核算。盡管我國《預(yù)算法》規(guī)定中央及地方政府實行復(fù)式預(yù)算，但在1997年之前，財政總預(yù)算會計對各種政府預(yù)算收支仍統(tǒng)一在“一般預(yù)算收入”和“一般預(yù)算支出”科目中核算。1997年之后，對于納入預(yù)算管理的部分預(yù)算外收支，財政總預(yù)算會計統(tǒng)一在“基金預(yù)算收入”和“基金預(yù)算支出”科目中核算。這樣，預(yù)算會計實際上是按照單式預(yù)算來組織會計核算的。
2.沒有反映出“具有中國特色”的預(yù)算狀況?！熬哂兄袊厣钡念A(yù)算狀況應(yīng)反映政府實際活動的特點，而不僅僅是反映政府作為財政預(yù)算的組織者、執(zhí)行者的特點。我國現(xiàn)行各級政府財政總預(yù)算會計執(zhí)行同一套會計制度，但各級政府之間所從事的公共活動范圍與內(nèi)容不大相同，這也存在著不少弊端。
?。ㄈ┱少徶贫鹊耐菩惺沟谜傤A(yù)算會計對采購資金的核算從財政撥款數(shù)變?yōu)閷嶋H支出數(shù)
推行政府采購制度，是政府預(yù)算管理制度改革的一項重要內(nèi)容，它使得財政總預(yù)算會計對部分財政資金支出數(shù)的列報直接以向供貨商或勞務(wù)提供者的實際撥付數(shù)為依據(jù)。作為1997年我國預(yù)算會計改革的一項重要內(nèi)容，財政總預(yù)算會計對預(yù)算包干財政資金支出數(shù)的列報口徑從銀行支出數(shù)改為財政撥款數(shù)。而在政府采購制度下，凡是列入政府采購計劃、編制政府采購預(yù)算的貨品和勞務(wù)，均由政府采購部門組織對外采購，財政部門通過國庫直接向供貨商或勞務(wù)提供者支付款項。這將使得財政部門的職責不僅僅是按預(yù)算和各單位用款進度層層下?lián)芙?jīng)費，還要根據(jù)采購機構(gòu)提交的預(yù)算撥款申請書和有關(guān)采購文件，按實際發(fā)生數(shù)并通過政府采購資金專戶支付給供應(yīng)商。
?。ㄋ模﹪鴰旒惺崭吨贫鹊膶嵤鄬φ傤A(yù)算會計產(chǎn)生了重大影響
我國現(xiàn)行中央國庫集中收付制度的改革是一個漸進式的改革方案，這主要體現(xiàn)在三個“不改變”上：即不改變部門預(yù)算單位資金的所有權(quán)和使用權(quán)；不改變部門、單位財會人員的職責；不改變?nèi)嗣胥y行國庫局的職責。同時，不清理部門開設(shè)的“賬戶”，但是單一賬戶以及其他政府預(yù)算改革措施將會逐步使部門開設(shè)的賬戶自然消亡。各地的改革方案雖然特點各異，但其共同的特點是沒有改變現(xiàn)行預(yù)算框架，實行單一賬戶、統(tǒng)一資金結(jié)算，大多統(tǒng)一財務(wù)管理，實行“零戶統(tǒng)管”。
國庫集中收付制度的逐步推行又使現(xiàn)行財政總預(yù)算會計面臨一次深刻的變革?，F(xiàn)行財政總預(yù)算會計收取財政收入、向行政單位撥付經(jīng)費，行政單位收取財政總預(yù)算會計撥入的經(jīng)費和向下級行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)撥經(jīng)費，行政單位向財政總預(yù)算會計上繳預(yù)算收入和預(yù)算外資金收入等業(yè)務(wù)的發(fā)生及其會計核算方法都將發(fā)生根本性的改變。財政部門將對財政支出資金實施全過程管理，財政總預(yù)算會計的監(jiān)控對象已延伸到原來的單位預(yù)算會計，對單位預(yù)算會計的依賴減弱，財政支出就是實際的購買支出或轉(zhuǎn)移支出。各行政單位由于它只是政府組成部分，其所有的資金都是財政資金，都要通過國庫單一賬戶收付，其資金活動已通過總預(yù)算會計得到反映。
?。ㄎ澹┱A(yù)算改革還將使政府總預(yù)算會計科目體系更加科學(xué)
當前的政府預(yù)算制度改革是我國經(jīng)濟市場化程度不斷加深、依法行政、依法理財以及由此帶動財政日益公共化的必然結(jié)果，而政府預(yù)算制度改革又會給預(yù)算會計制度改革以重大影響。這一過程反過來也會對政府預(yù)算改革起到促進和推動作用。
?。┱A(yù)算體制改革要求政府財務(wù)報告全面反映政府的受托責任
我國政府財務(wù)報告的范圍狹窄，提供的信息較為零散且不全面，財務(wù)結(jié) 構(gòu)不合理，且局限于預(yù)算收支信息，這不能全面反映并解脫政府的受托責任。
二、適應(yīng)政府預(yù)算改革的政府總預(yù)算會計的改革方向
隨著政府預(yù)算體制改革的步伐加快，按照公共財政理論設(shè)計的預(yù)算管理模式已開始建立，預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的管理制度正在發(fā)生根本性的變化，政府總預(yù)算會計的客體運行環(huán)境發(fā)生了變化。因此，政府總預(yù)算會計必須進行進一步的改革。
（一）建立適合中國特色的會計體系
目前，我國的預(yù)算會計包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計，屬于縱向財政會計體系，它牽涉到眾多報告主體問題?？v向會計模式存在以下缺點：1.它承認并強化了“部門利益”，違背了公共財政建設(shè)方向。2.縱向會計模式造成會計制度條塊分割，會計信息極其零散，不利于信息使用者評價政府的受托責任。由于縱向會計模式存在的弊端，我國政府總預(yù)算會計的改革應(yīng)全新構(gòu)建具有“中國特色”的政府與非營利組織會計體系。因此，根據(jù)中國實踐，可以將我國現(xiàn)有的政府與非營利組織會計體系進行重新歸類。其中，政府會計包括目前的總預(yù)算會計、行政單位會計和公立非企業(yè)化管理的事業(yè)單位會計；非營利組織會計包括私立事業(yè)組織會計，公立企業(yè)化管理事業(yè)單位會計和其他非營利組織會計。在政府總預(yù)算會計的核算內(nèi)容方面，應(yīng)涵蓋預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和制度外資金，盡量把預(yù)算外資金和制度外資金納入預(yù)算。同時，對公共財產(chǎn)和政府權(quán)益投資進行全面核算。
（二）會計核算基礎(chǔ)采用修正的權(quán)責發(fā)生制
根據(jù)我國公共組織所處的會計環(huán)境特征和會計基礎(chǔ)的特點，在推進我國預(yù)算管理和會計改革時，根據(jù)公共治理提高政府績效的需要，引入權(quán)責發(fā)生制是一個必然的趨勢。但鑒于目前我國的財產(chǎn)稅所占比率很低、會計人員素質(zhì)參差不齊以及公共受托責任強調(diào)數(shù)據(jù)的客觀性等情況，對于政府總預(yù)算會計而言，1.資產(chǎn)方面：仍以收付實現(xiàn)制為主，只對部分資產(chǎn)實行權(quán)責發(fā)生制核算并在資產(chǎn)負債表中反映，例如金融資產(chǎn)非金融實物資產(chǎn)。所謂部分金融資產(chǎn)，主要包括國債轉(zhuǎn)貸資金以及已經(jīng)確認但尚未實際收到的上級政府或其他方向提供的撥款或補貼。2.負債方面：對部分負債項目實行權(quán)責發(fā)生制改革是第一階段改革的重點。改革的項目包括：國債應(yīng)付本金和應(yīng)計利息；已明確沒有還款能力的政府擔保項目；已核撥但尚未支付的政府采購項目（暫存款）；已核撥但按進度尚未支付的基本建設(shè)項目（暫存款）；應(yīng)付未付的政府欠發(fā)工資等。這些應(yīng)在核算中進行充分確認和計量，并在財務(wù)報表中予以列示。3.財務(wù)報表和預(yù)算方面：以資產(chǎn)負債表和收支表反映采用修正權(quán)責發(fā)生制核算的結(jié)果，著重體現(xiàn)凈負債的情況，以現(xiàn)金流量表反映實際收付的情況，并據(jù)此來審核和編制預(yù)算，在需要現(xiàn)金時才進行撥款。經(jīng)過第一階段的改革，資產(chǎn)負債表和收支表對政府的負債情況能夠得到較全面和完整的反映，對政府的財政風險也予以了較充分的揭示。
?。ㄈ└鶕?jù)當前部門預(yù)算編制、國庫集中支付制度以及政府采購制度改革的需要，及時制定和修改相關(guān)的法規(guī)、制度
為了適應(yīng)政府預(yù)算和會計改革的要求，必須相應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行的預(yù)算會計制度并出臺新的配套法律、法規(guī)。例如，財政部及時制定了與國庫集中支付制度、政府采購制度改革相適應(yīng)的會計賬務(wù)處理辦法；對于實行國庫集中支付和政府采購以后預(yù)算單位無法取得原始記賬憑證的問題作出特別規(guī)定等。隨著政府預(yù)算的進一步改革，政府總預(yù)算會計制度要適時修訂和完善，對與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)但已明顯落后于形勢的會計制度如基建財務(wù)會計制度等要進行更新。
（四）適應(yīng)復(fù)式預(yù)算的進一步改革，組織完整的會計核算
由于復(fù)式預(yù)算的進一步改革將公共預(yù)算、國有資本預(yù)算和社會保險預(yù)算等分開編制，這就要求我國的政府總預(yù)算會計制度未雨綢繆，預(yù)先為之做好改革的準備。財政總預(yù)算會計應(yīng)分別組織完整的會計核算，以反映和考核其運行狀態(tài)。為此，現(xiàn)行財政總預(yù)算會計制度，需要按照上述復(fù)式預(yù)算的要求進一步改革，為核算完整的政府預(yù)算活動分別設(shè)置資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和支出等五類會計科目，將公共預(yù)算、國有資本預(yù)算和社會保險預(yù)算等分別看成是一個會計主體，使“資產(chǎn)＝負債＋凈資產(chǎn)”的會計等式分別成立，并為它們分別編制資產(chǎn)負債表和預(yù)算執(zhí)行情況表。對于復(fù)式預(yù)算子預(yù)算之間的資金轉(zhuǎn)移等業(yè)務(wù)活動，預(yù)算會計也要分別在相應(yīng)的會計主體中作出會計處理，以完整地反映政府預(yù)算的運行狀況及結(jié)果。
?。ㄎ澹┘訌婎A(yù)算會計核算，改進預(yù)算控制，強化預(yù)算的法制性
預(yù)算在政府的計劃、控制及業(yè)績評價中具有重要的作用。預(yù)算是政府取得和使用財務(wù)資源的主要依據(jù)，也是廣泛使用的控制工具。預(yù)算對特定用途的資金既有授權(quán)也有限制，政府單位必須從預(yù)算授權(quán)和預(yù)算限制兩個方面證明其受托責任。政府總預(yù)算會計是幫助控制收支的管理控制工具。政府總預(yù)算會計通常需設(shè)置估計收入、撥款、保留支出等預(yù)算賬戶來概括和詳細記錄計劃收入數(shù)、支出數(shù)和轉(zhuǎn)賬數(shù)。與此同時，政府會計還需設(shè)立與預(yù)算賬戶相匹配的會計賬戶來詳細記錄和反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)的實際發(fā)生數(shù)。在政府的收入賬戶和支出賬戶中，需要同時記錄和反映來源于預(yù)算賬戶的預(yù)算數(shù)額以及來源于會計賬戶的實際發(fā)生數(shù)額。通過計算賬戶余額，收入賬戶和支出賬戶可以隨時反映出預(yù)算的待執(zhí)行數(shù)額，包括收入的待收取數(shù)額和支出的待支付數(shù)額或剩余開支授權(quán)數(shù)額。政府會計通過設(shè)立預(yù)算賬戶和編制預(yù)算報告，跟蹤并記錄預(yù)算執(zhí)行全過程，以確保預(yù)算約束的實現(xiàn)。
