城市土地是最大的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟運行的載體，是城市建設與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，也是“經(jīng)營城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎。城市土地制度建設是我國土地制度建設的重要組成部分，也是我國經(jīng)濟體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設，不僅有利于我國經(jīng)濟體制的改革與完善，而且有利于我國城市化建設步伐的加快，同時對全面建設小康社會具有積極的推動作用。建國之后，尤其是改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來說，與城市化進程還很不適應。目前仍然存在著諸多問題需要認真研究。
一、城市土地所有制變革：
產(chǎn)權界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國土地基本上實行的是私有制。由于商品經(jīng)濟不發(fā)達，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國土面積中所占的比重很小。然而，僅此很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個體勞動者、城市居民和外國人手中。新中國成立后，我國政府著力推行城市土地國有化：
?。?）沒收外國人、封建地主和國民黨政府在城市中的土地，強制使之變?yōu)閲宜校?
?。?）用贖買、國家經(jīng)租和公私合營的辦法（帶有較大程度的強制性和不等價、有限期的特點）將私營工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國有；
?。?）以城市建設征用土地的方式強制、低價將農(nóng)村的非國有土地轉變成國有土地；
（4）以立憲的方式宣布全部城市土地歸國家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個人所有的土地向國有產(chǎn)權的無償轉移。
從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國有化政策，使我國城市土地產(chǎn)權制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國家所有的產(chǎn)權結構。這種土地所有制形式與整個生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國家的基本建設、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展和城市
1982年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！钡搅?987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權，此后又以公開招標、拍賣的方式出讓土地使用權。1990年國務院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設單位使用國家土地，應當以出讓等有償方式取得。
如果說城市土地由私有（個體）轉變?yōu)閲宜?，是一個歷史性的轉折或革命的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉折或革命。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D讓，是商品經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設的現(xiàn)實需要。馬克思講過，地租的占有是土地所有權借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式。土地本來是沒有價值和價格的。但是當存在土地所有權且土地所有權需要以經(jīng)濟形式來表現(xiàn)自己時，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國城市土地收取的地租，一方面來源于建筑物的壟斷價格，另一方面來源于建設用地的高額地租。過去我們無償劃撥土地從一定意義上說是不符合經(jīng)濟運行規(guī)律的。現(xiàn)在實行城市土地有償使用，這既是土地所有權的實現(xiàn)形式，也是國有土地價值的具體體現(xiàn)。實踐證明，實行城市土地有償使用既有利于國有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設。
按法律規(guī)定我國城市土地屬于國家所有，但這里有些問題需要認真研究。如城市土地歸國家所有，這里的國家是單指中央政府？還是包括地方政府？在這個問題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開發(fā)利用、出讓轉讓只能由地方政府實施。這就使地方政府在行使土地的所有權時具有明顯的效率優(yōu)勢。近年來，我國城市土地利用之所以趨于好轉，其原因就是地方政府有積極性。
中央政府如何行使對城市土地的所有權？中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權？這是一個現(xiàn)實問題。這里涉及到一個土地產(chǎn)權的人格化問題。這幾乎是公有制形式存在的一個共性問題。我們通常說的城市土地的國家所有，實際上是國家在代理全體人民行使對土地的所有權。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地擁有國有土地的所有權，但誰都沒有實際上的支配權。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權主體的地位，進一步明晰土地產(chǎn)權的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權進一步分解為所有權、占有權、開發(fā)權、收益權、轉讓權、租賃權、贈與權、抵押權等，并對每一項權利加以明確界定。如將所有權、出售權歸中央政府；占有權、開發(fā)權歸地方政府。收益權由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎上決定將哪些權利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對這些安排進行調(diào)整和最終處置的權利。這樣將為解決國家所有權和使用者使用權之間的沖突和糾紛提供明確的評判標準。
通過明確產(chǎn)權，使城市政府在配置土地時的行為更加長期化。通過嚴格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對城市政府的權力進行約束，使土地資源配置能夠反映國家和社會的利益。允許城市土地所有權在政府與企業(yè)、個人之間的反向流動，實現(xiàn)城市用地產(chǎn)權的多元化；充分發(fā)揮土地市場在城市土地資源配置中的基礎性調(diào)節(jié)作用；在價格機制和政府合理的公共政策作用下實現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開發(fā)公司憑借特權低價甚至無償從政府手中得到土地，通過開發(fā)后加價出售大發(fā)橫財，占有了本應屬于政府收入的地租。
對原有無償劃撥土地的土地使用者如國家機關、軍隊、學校、國有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉租轉賣等經(jīng)營行為進行有效的遏制?？擅鞔_土地無償無期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評估價格逐一與使用單位簽訂用地合同，補交土地出讓金。補交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權入股的方式，全面實行土地租約制，推動城市土地資源的合理配置。
二、城市土地管理體制改革：
“三權分離”與使用權的出租和轉讓土地制度可以從廣義和狹義兩個方面來理解。廣義的土地制度，泛指與土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技術等有關的一切制度。狹義的土地制度，是指土地經(jīng)濟制度及相應的土地法權制度。前者可以所謂土地經(jīng)濟制度，它是人們在一定社會形態(tài)下在土地利用中形成的土地關系的總和。它屬于社會經(jīng)濟基礎的組成部分。后者可以所謂土地法權制度，它是人們在土地利用中形成的土地關系的法權體現(xiàn)，它是社會上層建筑的組成部分。馬克思曾經(jīng)說過，法的關系的內(nèi)容是由經(jīng)濟關系決定的，它不是憑空產(chǎn)生的。土地經(jīng)濟制度是土地法權制度形成的基礎，它決定土地法權制度；而土地法權制度對土地經(jīng)濟制度具有反映、確認、強化、保護的功能。完整的土地經(jīng)濟制度，包含土地所有制、土地使用制、土地國家管理制度。我們所說的“三權分離”是指土地的所有權、 使用權和管理權的既相對獨立，又相互制約。傳統(tǒng)的城市土地制度是“三權合一”，國家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同時還是土地的管理者。
這種制度模式，是與高度集中的計劃體制相適應的，對于當時迅速建立社會主義公有制的基礎，促進城市經(jīng)濟建設起到了一定的積極作用。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和城市經(jīng)濟建設的進一步需要，傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端越來越明顯地暴露出來。
?、俪鞘型恋貒宜袡嘣诮?jīng)濟上無法實現(xiàn)。我國法律規(guī)定城市土地所有權屬于國家所有，但由于是無償使用城市土地，這種所有權在經(jīng)濟上無從體現(xiàn)。而對城市土地沒有所有權的企業(yè)、單位或個人，卻可以憑借對城市土地的實際占用獲得利益。
?、诔鞘型恋卣嫉卣叱蔀槭聦嵣系乃姓摺３鞘型恋氐臒o期限使用，使得誰占用了城市土地，誰就成了城市土地的事實上的主人。這便刺激了企業(yè)多占地、占好地，造成城市土地資源的嚴重浪費。
?、鄢鞘型恋氐睦眯适值拖?。傳統(tǒng)城市土地使用制度不允許城市土地使用權轉讓，土地使用者無法從土地轉讓中得到好處，因此，使用者寧可讓土地荒蕪，也不愿意將土地移交給他人使用。同時由于劃撥土地沒有地價，也不存在土地市場，亦沒有促進土地流動和調(diào)整土地用途轉換的有效機制，使土地不能流動到效率最高的使用者手中，造成土地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮極度短缺，另一方面卻又在浪費大量的城市土地資源。
?、懿焕诔鞘械慕ㄔO與發(fā)展。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于存在著大量的占而不用、多占少用、用而不講效益的現(xiàn)象，致使城市用地供不應求，許多重要的經(jīng)濟活動得不到滿足，從而延緩了城市經(jīng)濟的發(fā)展。同時由于土地的無償劃撥，致使國家得不到足夠的建設資金用于城市基礎設施和公共事業(yè)的發(fā)展，從而限制了城市的發(fā)展。如城市交通越來越擁擠，城市環(huán)境不斷惡化，舊城改造難以進行等。
⑤助長了社會“分配不公”的不良傾向。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于企業(yè)占有城市土地的優(yōu)劣和數(shù)量不同，對企業(yè)的經(jīng)營成果有著很大的影響。那些多占土地、占用好地的企業(yè)，其商品的個別價值會低于該商品的社會價值。在城市土地無償使用的條件下，這些企業(yè)就獲得了一種超額利潤，實際上這種超額利潤是本該收歸國有的城市土地收益的轉化形式，并非企業(yè)經(jīng)營好或投入勞動多形成的。如果這部分超額利潤歸企業(yè)所有，則不利于企業(yè)的平等競爭，更不利于企業(yè)改善經(jīng)營管理。同時也造成了企業(yè)勞動者經(jīng)濟利益的不公平，助長了社會“分配不公”的不良傾向。
?、拮躺鷮ぷ庑袨楹透瘮‖F(xiàn)象。土地的行政劃撥，需要政府部門的層層審批，那些有門路、能打通關系的單位或個人就能夠多得到土地，于是各種尋租活動盛行，導致了官僚主義和腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。由此可見，改革傳統(tǒng)的城市土地使用制度顯得尤為必要和迫切。
我國城市土地使用制度改革的指導原則是，鞏固和完善土地的國家所有制，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、與城市建設和發(fā)展相協(xié)調(diào)、有中國特色的社會主義城市土地使用制度?？偟膩碚f，
?、賹嵭小叭龣喾蛛x”，即將土地的所有權、使用權和管理權相分離。國家（中央政府）對土地擁有絕對的所有權，并規(guī)定國家的城市土地所有權神圣不可侵犯。經(jīng)國家批準擁有使用權的單位可以依法擁有土地的使用權，使用權可以依法進行轉讓。地方政府（城市政府）代表國家對城市土地進行管理。
②建立起既有利于維護社會主義城市土地國有制，又有利于發(fā)展生產(chǎn)力的新型城市土地使用制度。我國城市土地使用制度的改革，不是要改變城市土地國有制的性質(zhì)，而是要消除舊的傳統(tǒng)城市土地使用制度的種種弊端。建立有利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市土地資源的合理化配置制度。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，只有這樣才能使城市土地與其他生產(chǎn)要素合理配置并得到有效利用。
③建立起與社會主義市場經(jīng)濟運行機制相適應的城市土地供應和流動的運行機制。為了實現(xiàn)城市土地資源的合理化配置和結構優(yōu)化，取得土地使用的最佳效率，必須使城市土地資源的配置符合市場化運作要求，使城市土地所有權與城市土地使用權相分離，使城市土地使用權能夠流轉，從而使市場機制在城市土地資源配置中起基礎性作用。
具體來說，可以采取下列形式：
?、偻恋厥褂脵喑鲎?。國家以土地所有者身份，將土地使用權在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，土地使用者須向國家繳納土地使用費。土地使用權出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門，會同城市規(guī)劃和建設管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案。土地使用權出讓的年限，可根據(jù)不同行業(yè)和經(jīng)營實際需要來確定，分為40年、50年、70年。土地使用權期滿后，土地使用者可申請續(xù)期。經(jīng)批準，重新簽訂合同并在支付土地使用權出讓金后可繼續(xù)使用。土地使用權的出讓，可采取協(xié)議、招標、拍賣三種方式。土地使用者若需改變土地使用權合同中規(guī)定的土地用途時，應當征得市、縣人民政府土地管理部門同意，并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依照有關規(guī)定重新簽訂土地使用權出讓合同，調(diào)整土地使用權出讓金。
?、谕恋厥褂脵噢D讓。土地使用者可以依法將土地使用權再轉移，包括出售、交換和贈與。未按土地使用權出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權不得轉讓。土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務也隨之轉移。土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規(guī)定的使用年限，減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用權轉讓，其地上建筑物、其他附著物所有權也隨之轉讓。地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權。土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權隨之轉讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉讓的除外。
?、弁恋厥褂脵喑鲎狻Ｍ恋厥褂谜呖梢宰鳛槌鲎馊?，依法將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。未按土地使用權出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權不得出租。土地使用權出租，出租人和承租人應當簽訂租賃合同。租賃合同不得違背國家法律、法規(guī)和土地使用權出讓合同的規(guī)定。土地使用權出租后，出租人必須繼續(xù)履行土地使用權出讓合同。
④土地使用權抵押。土地使用權可以抵押。土地使用權抵押時，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權隨之抵押。這是由房地產(chǎn)實體不分原則決定的。土地使用權抵押，抵押人與抵押權人應當簽訂抵押合同。抵押合同不得違背國家法律、法規(guī)和土地使用權出讓合同的規(guī)定。抵押人到期未能履行債務或者在抵押合同期間宣告解散、破產(chǎn)的，抵押權人有權依照國家法律、法規(guī)和抵押合同規(guī)定處分抵押財產(chǎn)。處分抵押財產(chǎn)所得，抵押權人有優(yōu)先受償權。
?、萃恋厥褂脵嘟K止。土地使用權可因土地使用權出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回、不履行土地使用權出讓合同、土地滅失等原因而終止。土地使用權期滿，續(xù)期的到續(xù)期期滿，土地使用權終止。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回，但在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應的補償。
現(xiàn)行城市土地使用制度的改革取得了巨大的成就，改革不僅使土地的價值真正得以實現(xiàn)，使國有土地所有權在經(jīng)濟上得到 實現(xiàn)，而且在市場機制的引導下，土地資源的配置也日趨合理。但由于傳統(tǒng)體制的慣性作用及改革尚處在初步階段，使舊體制下的諸多歷史遺留問題如土地閑置或浪費等問題難以得到徹底解決，同時還由于改革過程中制度和政策工具的不完善又引發(fā)了一些新的問題，如多頭供地使土地市場失控，閑置和存量土地大并且盤活難，國有土地資產(chǎn)流失造成政府應得土地收益減少等。這些問題還都需要通過土地使用制度改革的進一步深化來加以解決。
三、城市土地市場化建設：
土地儲備與招標拍賣如前所述，由于過去長期實行土地無償、無期限劃撥使用制度，大量城市存量土地的產(chǎn)權不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能實現(xiàn)城市土地一級市場的壟斷供應，出現(xiàn)了一個巨大的灰色土地市場，許多單位和企業(yè)繞開政府私自進行土地出租和轉讓，既造成了國有資產(chǎn)的流失，又導致市場價格信號失真，炒賣地皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，擾亂了房地產(chǎn)市場秩序，給城市規(guī)劃和城市管理也造成很大困難。對于已經(jīng)納入有償使用的土地供應，95％以上的土地采用了協(xié)議出讓方式，致使出讓價格偏低，政府官員“尋租”現(xiàn)象嚴重。因此，在開啟城市土地使用制度改革的大門以后，如何規(guī)范和有效管理土地市場就成了政府迫切需要解決的一個問題。在這種背景下，城市土地儲備制度作為一種制度創(chuàng)新應運而生。
城市土地儲備制度是城市土地使用制度改革的客觀要求，也是一種制度創(chuàng)新，在管理體制、運作模式、政策制定等方面都是一種全新的探索過程。由于是一個全新的過程因此出現(xiàn)了許多問題需要研究。
首先是土地收購過程中的補償標準問題。土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。土地補償金額的高低具有很強的政策性和技術性，涉及的利益關系十分復雜，目前理論研究也十分薄弱。現(xiàn)在一般城市的操作方法是只制定3－5個標準進行補償，而且補償標準偏低。這種補償辦法簡單、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感覺土地征購、回收補償標準不合理、不科學。給土地收購帶來很大的難度。
其次是城市土地儲備與城市整體規(guī)劃的關系。 城市規(guī)劃是城市土地利用的基本依據(jù)，是土地儲備制度運作的基礎。雖然許多城市都已經(jīng)制定了城市整體規(guī)劃，但一般還沒有較為詳盡的市區(qū)分區(qū)規(guī)劃，這給土地儲備工作帶來了較大的難度。在土地儲備過程中，需要在地塊征購、回收前先征求規(guī)劃部門的意見，但由于沒有現(xiàn)成的分區(qū)規(guī)劃，必須臨時按宗地進行規(guī)劃。結果一是規(guī)劃缺乏整體性，與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性差，不利于集中連片開發(fā)；二是影響了土地征購、回收、拆遷安置、整理開發(fā)等的時間進度，加大了土地儲備成本，特別是利息負擔加重。
第三是土地儲備資金的籌集問題。土地儲備制度初期遇到的困難主要是缺乏儲備資金。因為，城市政府不可能投入大量的儲備啟動資金，而且在儲備開始階段，土地儲備中心只有進入儲備的土地，沒有出讓的土地，因而沒有積累資金，儲備初期缺乏資金是難免的。由于資金匱乏，使土地儲備制度建立初期，土地儲備中心不敢也沒有能力去儲備大量的土地，儲備成本也會因為利息負擔而提高。
第四是土地收購儲備機制的協(xié)同作用問題。目前我國的城市土地儲備制度尚處于探索階段。部分城市存在著單純追求土地收益的傾向，土地供應不能滿足房地產(chǎn)市場發(fā)展的需要，住宅價格上漲壓力加大，引起有關利益群體的不滿。對于土地儲備政策的制定、土地補償標準的確定、合理的儲備規(guī)模與儲備周期、土地供應計劃的制定、擴大資金籌集的范圍和方式、合理控制財務風險、城市土地需求的調(diào)查預測等方面都有待進一步研究和探索。我們認為實施土地收購儲備機制是一個綜合性的系統(tǒng)工程，在整個運作過程中，必須得到土地、計劃、規(guī)劃、城建、財政、金融等部門的支持和配合，部門間配合程度直接關系到土地的運作成本。在實際操作過程中經(jīng)常出現(xiàn)部門間相互抵觸、推諉、行政審批手續(xù)繁雜、辦事效率低下等弊端，其結果是延長了土地儲備時間，增加了土地儲備成本，嚴重影響城市土地的市場交易秩序與健康發(fā)展。同時，由于沒有建立起相關的法律法規(guī)，對土地儲備中心沒有相應的監(jiān)督機制和手段，造成了機制不健全，運作不規(guī)范和泡沫經(jīng)濟。
