【摘要】國有資本經(jīng)營預(yù)算作為國家預(yù)算體系的一個有機組成部分，應(yīng)由財政部門編制。在確定企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營收益上繳比例時，應(yīng)綜合考慮多方面的因素，同時要加強國有資本經(jīng)營收益尤其是再投資的管理。
一、明確國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的主體
誰應(yīng)該是國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的主體。這是一個頗具爭議的問題，到目前為止還沒有形成統(tǒng)一的認識。盡管國務(wù)院已經(jīng)明確由國資委編制央企國有資本經(jīng)營預(yù)算，但筆者認為，這只是平衡部門權(quán)力和利益的權(quán)宜之計。從長遠來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)由財政部門負責(zé)編制。主要原因如下：
?。ㄒ唬┱A(yù)算是全體國民的公共預(yù)算，現(xiàn)代政府預(yù)算由三項預(yù)算構(gòu)成，即公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算
按照政資分離的原則，政府公共預(yù)算的編制和實施體現(xiàn)著政府行使社會管理職能的需要；而國有資本經(jīng)營預(yù)算則體現(xiàn)政府行使國有資本所有者職能的需要；社會保障預(yù)算作為由政府編制的反映社會保障收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和盈虧狀況的計劃，也體現(xiàn)著政府行使社會管理職能的需要。三個預(yù)算構(gòu)成完整的公共預(yù)算體系。盡管三者之間在活動目的、運作方式和收支內(nèi)容等方面存在差異，但國家作為共同的財政主體是惟一的。根據(jù)政府預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性的原則，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行不應(yīng)脫離于國家財政預(yù)算部門之外。作為政府復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，其編制主體仍應(yīng)為國家財政部門，并納入各級政府財政預(yù)算管理，同財政公共預(yù)算一并報請本級人民代表大會批準后執(zhí)行。這樣既能保證國家預(yù)算的完整、統(tǒng)一，有利于預(yù)算之間的平衡與銜接，又利于國民經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)發(fā)展。
?。ǘ┠壳皣匈Y產(chǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管的只是部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)，尚不包括下列五類國有企業(yè)和資產(chǎn)
401戶金融類國有獨資和控股企業(yè)的國有資產(chǎn)；約80個部委下屬的5000余家國有企業(yè)的國有資產(chǎn)；鐵路、煙草、郵政三個行業(yè)的國有資產(chǎn)；國家外匯管理局和中央?yún)R金公司擁有的外匯儲備；廣電集團及大學(xué)、醫(yī)院等非經(jīng)營性轉(zhuǎn)型的國有經(jīng)營性資產(chǎn)。因此，從國有資本經(jīng)營預(yù)算的完整性來看，應(yīng)該將全部國有經(jīng)營性資產(chǎn)納入預(yù)算范圍。否則，就難以稱之為真正的國有資本經(jīng)營預(yù)算。顯然，目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)尚難以承擔這一任務(wù)。
（三）我國的國有經(jīng)濟是社會主義堅強的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟的命脈
改革開放以來，盡管國有經(jīng)濟的比重有所降低，但是，國有經(jīng)濟對綜合國力的增強、勞動就業(yè)、保障和提高人民生活和承擔改革成本等，起到了不可替代的作用。中共中央在“十一五”規(guī)劃中建議把“增強國有經(jīng)濟控制力，發(fā)揮主導(dǎo)作用”確立為“堅持和完善基本經(jīng)濟制度”的首要內(nèi)容。這表明，在今后相當長的時間內(nèi)，國有經(jīng)濟仍將在國民經(jīng)濟中發(fā)揮主導(dǎo)作用。國家經(jīng)濟職能的實現(xiàn)、國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力的保障以及國民經(jīng)濟各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展等還在一定程度上依靠國有經(jīng)濟的支持。這正是中國特色社會主義的一個重要方面，因此，必須充分利用中央財政的統(tǒng)一性、權(quán)威性、規(guī)范性來有效地完成這一任務(wù)。
?。ㄋ模╊A(yù)算的編制主體與收益的使用主體是有區(qū)別的
由財政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，并不意味著預(yù)算收益全部由財政部門決定其使用方向。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門作為履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，在國有資本經(jīng)營收益的使用方面，應(yīng)具有充分的話語權(quán)。應(yīng)將國有資本經(jīng)營收益的大部分用于國有企業(yè)的增量投資或重組、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有資本保值增值、國有企業(yè)改革成本的支付以及企業(yè)創(chuàng)新能力的培育等方面，這些用途應(yīng)作為國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，由財政部門在總預(yù)算中予以安排。
二、合理確定國有資本經(jīng)營收益上繳比例
我國國有企業(yè)已有二十余年沒有向國家上繳利潤，這是一個不容置疑的事實。國有資本經(jīng)營收益的上繳，目前在許多地方還處于試點階段。盡管收益上繳管理辦法還很不完善，還需要有一個不斷調(diào)整、不斷完善的過程。但是，筆者認為，在確定向國家上繳收益比例時，如下幾個因素是應(yīng)該充分考慮的：
?。ㄒ唬┬袠I(yè)因素
壟斷性行業(yè)的企業(yè)和競爭性行業(yè)的企業(yè)，其收益上繳的比例應(yīng)該是有區(qū)別的。因為不同行業(yè)的企業(yè)，即使努力程度相同，所獲得的收益也可能是不相同的。對具有一定壟斷性行業(yè)的企業(yè)，應(yīng)確定相對較高的收益上繳比例；而對于一般競爭性行業(yè)的企業(yè)，可適當降低上繳收益的比例。這既有利于企業(yè)之間的公平，在一定程度上也有利于降低行業(yè)之間的收入分配差距。
?。ǘ┢髽I(yè)的組織類型
企業(yè)的財產(chǎn)組織形式不同，其收益上繳的比例應(yīng)是不同的。國有股份公司特別是國有上市公司，由于通過上市，占有了許多其他類型企業(yè)所不具備的優(yōu)勢，尤其是在融資方面的優(yōu)勢。同時這些企業(yè)在上市時國家給予了一定的政策扶持，例如優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的整合、劣質(zhì)資產(chǎn)和債務(wù)剝離、機構(gòu)精簡、冗員安置等，國家為此也支付了較高的成本。因此，其收益上繳比例應(yīng)該高于其他類型的企業(yè)。
?。ㄈ﹨^(qū)分收益的性質(zhì)
企業(yè)的經(jīng)營性利潤與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，其性質(zhì)是不同的。企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)（包括資產(chǎn)、股權(quán)等）的存量，有相當一部分是在建設(shè)發(fā)展中由國家的投入所形成的。有些存量盡管是企業(yè)在發(fā)展中靠自身積累形成的，但是，過去二十多年國有企業(yè)并沒有向其股東——國家上繳利潤，由這些利潤形成的存量的所有權(quán)理應(yīng)是屬于國家的。因此，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，應(yīng)該確定較高的上繳比例。而對于企業(yè)經(jīng)營利潤，其上繳比例可適當降低一些。
?。ㄋ模┘纫ＷC國家股東利益，又要兼顧企業(yè)長遠發(fā)展
我國改革開放二十多年來，宏觀經(jīng)濟環(huán)境有了很大的改善。一方面，國有企業(yè)改革與發(fā)展取得了巨大成就；國有大中型企業(yè)從整體上走出了困境；另一方面，大多數(shù)國有企業(yè)的國際競爭能力、持續(xù)發(fā)展能力特別是創(chuàng)新能力還遠遠不夠，還需要相當大的財力支持和相當長時間的培育。因此，在確定企業(yè)上繳利潤比例時，應(yīng)給企業(yè)留有充分發(fā)展的財力。
總之，企業(yè)收益上繳比例的確定是一個非常復(fù)雜的問題。既要保證國家股東的利益（實則是全國人民的利益），同時也要考慮企業(yè)的長遠發(fā)展，不能竭澤而漁；既不應(yīng)該形成新的不公平，也不宜過于繁瑣。同時上繳比例的確定也是動態(tài)的，即使從一段時間來看是科學(xué)合理的，但經(jīng)過一段時間也可能變得不合理，那就需要調(diào)整和完善。
三、加強國有資本經(jīng)營收益上繳渠道和使用的管理
國有資本經(jīng)營收益原則上應(yīng)該用于國有企業(yè)改革與發(fā)展、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有資產(chǎn)保值增值、企業(yè)自主創(chuàng)新能力的增強等方面，對國有資本經(jīng)營收益的上繳、分配與使用，應(yīng)建立一種嚴格、合理的機制。具體包括以下幾個方面的內(nèi)容：
?。ㄒ唬┟鞔_國有資本經(jīng)營收益的使用方向
由國資委根據(jù)一定時期國家財力的大?。ㄈ鐕匈Y本經(jīng)營收益的多少）和國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位與作用的要求，初步確定國有資本經(jīng)營收益用于國有企業(yè)改革與發(fā)展、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有資產(chǎn)保值增值、企業(yè)自主創(chuàng)新能力的增強等各個用途上的支出規(guī)模，然后會同財政部門根據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目的要求，綜合平衡后確定收益使用的具體方向和規(guī)模，由財政部門形成國有資本經(jīng)營預(yù)算，然后報同級人大會議批準后執(zhí)行。
?。ǘ┙匈Y本預(yù)算收益管理的國庫集中收付制度
國庫集中收付制度是市場經(jīng)濟國家普遍實行的財政資金管理制度。國有資本經(jīng)營預(yù)算可以充分利用這一成果，形成國有資本預(yù)算收益管理的國庫集中收付制度。在這種國庫集中收付制度中，由中國人民銀行管理的國庫承擔“出納”職責(zé)，國有資本經(jīng)營預(yù)算收益直接納入國庫管理，人民銀行根據(jù)預(yù)算和國資部門開具的資金具體使用計劃，通過代理銀行進入全國銀行清算系統(tǒng)進行實時清算，預(yù)算資金直接劃撥到收款人的銀行賬戶；國資部門擔任“會計”的職責(zé)，負責(zé)監(jiān)督資金的上繳和支付。實行國有資本預(yù)算收益管理的國庫集中收付模式，分離資金的使用權(quán)和控制權(quán)，有利于強化對預(yù)算資金的監(jiān)督，防止腐敗。同時資金集中于中國人民銀行下屬的國庫管理，有利于防止大量資金沉淀、提高資金使用的效率。
?。ㄈ┘訌妼匈Y本經(jīng)營收益資本性投資的管理
1.建立健全企業(yè)國有資本經(jīng)營收益的資本性投資管理機構(gòu)。即國資委專設(shè)一個職能部門，負責(zé)所屬企業(yè)國有資本經(jīng)營收益的資本性投資支出的程序化管理和組織工作，如制定相關(guān)政策法規(guī)、發(fā)布投資信息、組織項目評估、項目后評價和重大事故責(zé)任追究等。
2. 建立科學(xué)、嚴密的管理流程。（1）國資委根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求、市場信息等，確定長遠投資方向，并公布相關(guān)信息；（2）擬訂年度投資指南，國資委根據(jù)上述投資規(guī)劃和當前國有經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，經(jīng)過綜合平衡，擬定出年度的投資規(guī)模和投資方向指南；（3）投資決策，分為自上而下（根據(jù)年度投資方向指南，國資委提出重大戰(zhàn)略意義的項目并面向產(chǎn)業(yè)型控股公司和投資型控股公司進行招標、投標）、自下而上（企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需要，提出項目，進行申報）兩種形式，最終國資委審核批準；（4）項目實施與監(jiān)控，對企業(yè)項目的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，對項目風(fēng)險進行防范和管理；（5）投資后評價，項目執(zhí)行完畢，對項目執(zhí)行情況進行評價，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，提出改進意見和對策。
3.設(shè)立國有資本經(jīng)營收益投資活動的運作平臺。在國資監(jiān)管層和企業(yè)經(jīng)營層中間設(shè)立營運層，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的“三級架構(gòu)”。國資委通過營運層來具體運作企業(yè)資產(chǎn)，包括投資控股公司和資產(chǎn)經(jīng)營公司，負責(zé)對價值形態(tài)的國有資本的投資和經(jīng)營。國資委直接面對資產(chǎn)經(jīng)營公司或投資控股公司，投資控股公司和國有資產(chǎn)經(jīng)營公司根據(jù)國資委授權(quán)，負責(zé)完成國資委委托投資管理事項，進行國有資產(chǎn)再投資，培育新興產(chǎn)業(yè)以及處置不良資產(chǎn)等。
