【摘要】國(guó)庫(kù)集中收付制度，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的一項(xiàng)財(cái)政資金管理制度，也是我國(guó)當(dāng)前預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文從建立行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性入手，總結(jié)了建立事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付制度的原則，分析了行政事業(yè)單位建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的具體構(gòu)建方案。
一、行政事業(yè)單位建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性
國(guó)庫(kù)集中收付制度，也稱國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，是指在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，政府所有財(cái)政性資金（在我國(guó)，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金）通過(guò)這一賬戶體系集中收繳和支付的財(cái)政資金管理制度。在行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度具有以下意義：
?。ㄒ唬?shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度是預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容。
預(yù)算管理是包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督在內(nèi)的一系列財(cái)政管理活動(dòng)。實(shí)施預(yù)算管理改革必須實(shí)行從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，再到預(yù)算監(jiān)督的全方位改革。這三個(gè)方面互相聯(lián)系、相輔相成、三位一體。目前各地預(yù)算編制改革已經(jīng)啟動(dòng)并取得了階段性成果，但在預(yù)算執(zhí)行，特別是在政府財(cái)政性資金的收付手段上，仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分散收付制度，形成了財(cái)政資金使用分散、運(yùn)行效率不高、監(jiān)督不力、難以調(diào)控的被動(dòng)局面，它不僅影響著財(cái)政職能作用的發(fā)揮，影響著財(cái)政資金效益的提高，也給違法亂紀(jì)行為造成了可乘之機(jī)。因此，要完善預(yù)算管理改革，除按照零基預(yù)算方法、綜合預(yù)算原則、部門預(yù)算方式早編細(xì)編預(yù)算外，還必須實(shí)施預(yù)算執(zhí)行改革，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。
?。ǘ┴?cái)政改革實(shí)踐要求對(duì)支出管理制度進(jìn)行根本性變革
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在財(cái)稅體制方面進(jìn)行的幾次重大改革幾乎都是收入方面的改革，但對(duì)支出管理來(lái)說(shuō)，改革比較滯后，至今尚未對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的財(cái)政支出管理體系進(jìn)行過(guò)大的改革。財(cái)政支出管理中存在的問(wèn)題十分突出，必須對(duì)財(cái)政支出管理進(jìn)行大刀闊斧的改革。實(shí)踐證明，過(guò)去那種僅靠事后進(jìn)行審計(jì)和日常檢查已很難杜絕支出中的問(wèn)題，必須從制度上進(jìn)行改革，從源頭上進(jìn)行治理，從體制上進(jìn)行創(chuàng)新，這樣才能起到釜底抽薪的作用。此外，即使是收入領(lǐng)域也依然存在諸多有待進(jìn)一步解決的問(wèn)題，例如，現(xiàn)有的收入入庫(kù)制度導(dǎo)致收入周期過(guò)長(zhǎng)，財(cái)政效率低下，容易滋生腐敗。因此，借鑒國(guó)際通行的做法，在行政事業(yè)單位盡快推行國(guó)庫(kù)集中收付制度，是集中解決當(dāng)前支出管理問(wèn)題及進(jìn)一步解決財(cái)政收入方面問(wèn)題的極為重要的措施。
二、構(gòu)建行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付制度的原則
（一）效率性原則
即要強(qiáng)化財(cái)政職能，規(guī)范財(cái)政收支管理，確保財(cái)政資金安全、高效地收繳和使用。為此，國(guó)庫(kù)集中收付要做到預(yù)算有依據(jù)、執(zhí)行有監(jiān)督、制度有約束、安全有保障，從根本上堵塞管理漏洞，提高財(cái)政資金收繳使用效率。
（二）公開(kāi)性原則
即政府財(cái)政資金的收繳使用必須得到立法機(jī)關(guān)的審議批準(zhǔn)，并采取一定形式向社會(huì)公布。以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)公眾輿論監(jiān)督相互配合、相互制約的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政收支活動(dòng)的透明度，使收支的整個(gè)過(guò)程都處于財(cái)政的監(jiān)督管理之下，使廣大社會(huì)公眾感受到財(cái)政資金是真正為公民和社會(huì)服務(wù)的。
?。ㄈu進(jìn)性原則
由于國(guó)庫(kù)集中收付制度在行政事業(yè)單位是一項(xiàng)全新的制度，涉及面又極廣，所以在實(shí)施時(shí)應(yīng)采取漸進(jìn)的方式。即按照行政事業(yè)單位財(cái)政收支管理的總體要求，在不改變預(yù)算部門和預(yù)算單位資金的所有權(quán)和使用權(quán)、不改變部門或單位財(cái)會(huì)人員的財(cái)務(wù)管理權(quán)的同時(shí)，積極進(jìn)行各種模式的探索，穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)改革。
三、建立行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付制度的基本構(gòu)想
在行政事業(yè)單位建立國(guó)庫(kù)集中收付制度，是對(duì)財(cái)政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的根本性變革，也是我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理制度的一項(xiàng)重大改革。筆者認(rèn)為其構(gòu)建框架應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：
?。ㄒ唬┙?guó)庫(kù)單一賬戶體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的集中管理
國(guó)庫(kù)單一賬戶是取消各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位開(kāi)設(shè)的收入過(guò)渡賬戶和各預(yù)算單位獨(dú)立開(kāi)設(shè)的預(yù)算賬戶，將政府所有的資金都集中到在中央銀行或商業(yè)銀行設(shè)立的“國(guó)庫(kù)存款賬戶”，這是國(guó)庫(kù)集中收付制度的核心內(nèi)容。行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)單一賬戶的近期目標(biāo)體系應(yīng)為三類賬戶的集合。一是財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類賬，收入賬按預(yù)算科目進(jìn)行明細(xì)核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設(shè)立分賬冊(cè)。國(guó)庫(kù)單一賬戶用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出活動(dòng)，并用于與財(cái)政部門在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶進(jìn)行清算，實(shí)現(xiàn)支付。二是財(cái)政部門在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)預(yù)算外資金專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金的收入和支出，并對(duì)預(yù)算外日常收支進(jìn)行清算。繼續(xù)設(shè)置預(yù)算外資金財(cái)政專戶，主要是考慮目前還有相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金未納入預(yù)算管理，隨著財(cái)稅改革的逐步深化，預(yù)算外財(cái)政專戶的作用將相應(yīng)縮小。三是小額資金賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出，并與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。對(duì)預(yù)算單位的小額零星支出，究竟是通過(guò)一般零余額賬戶管理，還是通過(guò)專門設(shè)置小額現(xiàn)金賬戶管理，具有兩種不同目的。前一種辦法比較規(guī)范，更符合國(guó)際通行做法，但管理水平要求較高；后一種辦法雖然多設(shè)置一個(gè)賬戶，做法還不夠規(guī)范，但方便預(yù)算單位使用資金?？紤]到一些經(jīng)常性支出零星分散、數(shù)額小、支付頻繁，現(xiàn)階段設(shè)置小額資金賬戶，可以減小改革難度。另外，由于預(yù)算單位的資金支出已通過(guò)零余額賬戶清算，只要對(duì)小額資金賬戶的資金數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格控制，規(guī)范管理監(jiān)督，不會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督失控的局面。
上述三類賬戶，既涵蓋了行政事業(yè)單位目前所有財(cái)政性資金管理，又容納了某些過(guò)渡性規(guī)定。這樣既可以減少新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中的震動(dòng)，有利于順利推進(jìn)改革，又能逐步實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算收支都由國(guó)庫(kù)單一賬戶核算的目標(biāo)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)逐步取消預(yù)算外資金財(cái)政專戶。?。ǘ┮?guī)范收入收繳程序
1.收繳方式
現(xiàn)行預(yù)算收入的繳款方式分為就地繳庫(kù)、集中繳庫(kù)和自收匯繳三種。其中，集中繳庫(kù)和自收匯繳方式大多通過(guò)設(shè)立過(guò)渡賬戶進(jìn)行，是延遲預(yù)算收入入庫(kù)時(shí)間、收入退庫(kù)不規(guī)范的主要原因。對(duì)此，應(yīng)取消過(guò)渡性賬戶，并簡(jiǎn)化收入繳款方式，以適應(yīng)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的要求，新的財(cái)政性收入的收繳分為直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種。
?。ǎ保┲苯永U庫(kù)方式。是由繳款單位或繳款人按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，直接將應(yīng)繳納的收入繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。在這種繳庫(kù)方式下，不再設(shè)立各類過(guò)渡性的賬戶。實(shí)行這種收繳方式的收入包括：稅收收入、社會(huì)保障收繳款、非稅收入、轉(zhuǎn)移和贈(zèng)與收入、貸款回收本金和產(chǎn)權(quán)處置收入以及債務(wù)收入。（２）集中匯繳方式。是由征收機(jī)關(guān)（有關(guān)法定單位）按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，將所收的應(yīng)繳收入?yún)R總繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。實(shí)行這種繳庫(kù)方式的收入包括：小額零散稅收和非稅收入中的現(xiàn)金繳款。
2.收繳程序
?。ǎ保┲苯永U庫(kù)程序。直接繳庫(kù)的稅收收入由納稅人或稅務(wù)代理人提出納稅中報(bào)，經(jīng)征收機(jī)關(guān)審核無(wú)誤后，開(kāi)具繳款書，送交納稅人開(kāi)戶銀行，納稅人開(kāi)戶銀行將稅款繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶。社會(huì)保障繳款、非稅收入、轉(zhuǎn)移和贈(zèng)與收入、貸款回收本金和產(chǎn)權(quán)處置收入以及債務(wù)收入等比照上述程序繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。（２）集中匯繳程序。小額零散稅收收入由征收機(jī)關(guān)開(kāi)具匯總繳款書繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶。非稅收入中的現(xiàn)金繳款，比照本程序繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。
?。ㄈ┳儑?guó)庫(kù)資金的分級(jí)分散支付為集中支付
1.集中支付的范圍
集中支付的范圍應(yīng)是所有納入財(cái)政預(yù)算的行政、事業(yè)單位，即通過(guò)政府一般預(yù)算和基金預(yù)算安排的支出均納入國(guó)庫(kù)集中支付的范圍。
2.國(guó)庫(kù)集中支付工具
國(guó)庫(kù)集中支付的工具有支付憑證、國(guó)庫(kù)支票和電子轉(zhuǎn)賬三種。每一種支付工具都具有各自的優(yōu)點(diǎn)和缺陷。常用的國(guó)庫(kù)支票由財(cái)政部門、國(guó)庫(kù)代理部門和支出由部門三個(gè)機(jī)構(gòu)簽發(fā)。結(jié)合行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，目前應(yīng)采取國(guó)庫(kù)支票由財(cái)政部門和預(yù)算單位相結(jié)合的簽發(fā)方式，即工資性支付和集中購(gòu)買性支付由財(cái)政部門簽發(fā)，而零星性支付應(yīng)由預(yù)算單位簽發(fā)，但必須嚴(yán)格限定其數(shù)額。隨著政府財(cái)政支付管理系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)的建立與完善，適時(shí)增加電子轉(zhuǎn)賬支付工具。
3.國(guó)庫(kù)集中支付方式
按發(fā)出支付命令的不同主體，支付方式可選擇以下兩種：一種是直接支付方式，即由財(cái)政部門發(fā)出支付命令的支付方式；另一種是授權(quán)支付方式，即由預(yù)算單位經(jīng)財(cái)政部門授權(quán)，自行發(fā)出支付命令的支付方式。劃分兩種方式的目的是為了將大額的支付集中管好，將經(jīng)常性的小額支付分別交由預(yù)算單位自行管理。直接支付包括：工資性支付、集中購(gòu)買性支付和轉(zhuǎn)移支付；實(shí)行授權(quán)支付主要是零星支付。就一個(gè)預(yù)算單位而言，既有直接支付方式的支出，也有授權(quán)支付方式的支出，實(shí)際操作中財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的具體范圍，可以由財(cái)政部門在確定部門預(yù)算時(shí)列出。
