【摘要】實(shí)行部門(mén)預(yù)算是我國(guó)預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容之一。但在執(zhí)行中不夠科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，合理性、前瞻性以及可行性較差。因此，有必要予以改進(jìn)完善，實(shí)行“績(jī)效權(quán)責(zé)制預(yù)算編制”。
實(shí)行部門(mén)預(yù)算，是我國(guó)預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容之一，也是我國(guó)預(yù)算管理民主化的重要步驟。但從其執(zhí)行情況來(lái)看，預(yù)決算的編制、審批還沒(méi)有完全走上民主化、法制化的軌道，究其根源主要是預(yù)算編制的內(nèi)容、形式還沒(méi)有能夠跳出長(zhǎng)期以來(lái)形成的“內(nèi)行說(shuō)不清、外行看不懂”的怪圈。
要跳出這個(gè)怪圈，就必須做到預(yù)算早編，項(xiàng)目細(xì)化，權(quán)責(zé)明示，績(jī)效凸現(xiàn)；做到預(yù)算人人看得懂，個(gè)個(gè)說(shuō)得明。照理說(shuō)，一本政府預(yù)算，就是一面反映政府工作的鏡子，就是一本有關(guān)政府活動(dòng)的詳細(xì)記錄。通過(guò)政府預(yù)算，公眾可以了解政府的工作，透視政府的活動(dòng)，行使當(dāng)家作主的權(quán)力。為此，設(shè)計(jì)一種事先預(yù)防的能夠規(guī)范政府收支行為的機(jī)制，才是至關(guān)重要的治本之策——推行“績(jī)效權(quán)責(zé)制預(yù)算編制”新機(jī)制。
一、績(jī)效權(quán)責(zé)制預(yù)算法編制
所謂“績(jī)效權(quán)責(zé)制預(yù)算法”是指在無(wú)基數(shù)的前提下，各單位根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展實(shí)際需要及資金投入所產(chǎn)生的預(yù)期效果，按權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則來(lái)充分反映“投入產(chǎn)出”概念的新型細(xì)化預(yù)算編制的一種方法。它有兩層涵義：一是績(jī)效當(dāng)先，即不考慮過(guò)去干什么、支多少，只考慮預(yù)算年度實(shí)際需要與投入產(chǎn)出怎么樣，一切圍繞人民滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)運(yùn)行；二是權(quán)責(zé)結(jié)合，即有權(quán)花錢(qián)，更有責(zé)花好，不能只管風(fēng)光一時(shí)，不顧未來(lái)效益，一切圍繞執(zhí)法責(zé)任制運(yùn)轉(zhuǎn)。它旨在實(shí)現(xiàn)“預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化，財(cái)政資金量化，用款職責(zé)強(qiáng)化，支出效益硬化”。它要求，預(yù)算編制提早一年，項(xiàng)目責(zé)任細(xì)化到部門(mén)，資金效益落實(shí)到工程，花錢(qián)辦事保質(zhì)保量，預(yù)算執(zhí)行權(quán)責(zé)分明。有量無(wú)質(zhì)等于浮夸，有質(zhì)無(wú)量等于浪費(fèi)，有開(kāi)支無(wú)效益等于犯罪，少開(kāi)支高效益才是工作。
二、績(jī)效權(quán)責(zé)制預(yù)算法編制的作用
?。ㄒ唬┻m應(yīng)WTO國(guó)際規(guī)則的需要
“先有預(yù)算，后有支出，支出符合預(yù)算”是各國(guó)財(cái)政預(yù)算編制管理通行的規(guī)則，也是依法理財(cái)原則所要求做到的。在我國(guó)，雖然《預(yù)算法》中有“各級(jí)政府、各部門(mén)、單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行”的明確規(guī)定，卻因沿用過(guò)去“陳舊”的預(yù)算制度，預(yù)算草案的批復(fù)、出臺(tái)一般要延至當(dāng)年三、四月份，甚至拖到五、六月份，致使國(guó)家嚴(yán)肅的法律、法規(guī)在執(zhí)行中大打折扣，一直得不到嚴(yán)格地執(zhí)行。要不折不扣地執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算，預(yù)算方案必須在新預(yù)算年度開(kāi)始前出臺(tái)亮相，收支項(xiàng)目必須細(xì)化到具體項(xiàng)目、具體環(huán)節(jié)或部位，并列示預(yù)期效益，才能保證日后資金使用“對(duì)號(hào)入座”。
?。ǘ┩晟祁A(yù)算管理機(jī)制的需要
“績(jī)效權(quán)責(zé)制預(yù)算法”要求遵照“實(shí)際、必要、高效”原則細(xì)化預(yù)算編制，且資金投向要體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。該法打破了沿用多年“?；鶖?shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)固化預(yù)算分配模式，有利于從實(shí)際出發(fā)，把財(cái)政收入安排到最需要資金的地方去，減少或避免用款單位的理想預(yù)算與實(shí)際預(yù)算差距過(guò)大而形成的“胖豬瘦豬都哼哼”現(xiàn)象，有利于克服暗箱操作下形成的“圍繞數(shù)字造項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金纏財(cái)政”的人治化的不正之風(fēng)。
?。ㄈ┰鰪?qiáng)國(guó)家財(cái)政職能的需要
現(xiàn)行預(yù)算管理透明度低，公開(kāi)性差，層層留機(jī)動(dòng)財(cái)力，各部門(mén)不知道財(cái)政有多少錢(qián)，也更不知道落到自己頭上能花多少錢(qián)，于是“會(huì)哭的孩子有奶吃”便成了“跑錢(qián)”的同義語(yǔ)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的條子，部門(mén)追加預(yù)算的申請(qǐng)報(bào)告，用款單位領(lǐng)導(dǎo)者的面子便接踵地涌向財(cái)政，財(cái)政部門(mén)苦于對(duì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的支持，不得不將主要精力放在不斷追加預(yù)算，不斷變動(dòng)審核的平衡上。日復(fù)一日，年復(fù)一年忙追加；預(yù)算中調(diào)整，調(diào)整中平衡。這樣，不僅削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性，加大了預(yù)算執(zhí)行的難度，而且削弱了財(cái)政職能，影響了分配的公正。要克服這些舊的預(yù)算編制方法不公的弊病，就要變過(guò)去資金分配的“暗箱操作”為今天財(cái)政預(yù)算的“陽(yáng)光作業(yè)”；變過(guò)去各部門(mén)纏著財(cái)政要錢(qián)花為現(xiàn)在的財(cái)政盯著各部門(mén)怎樣花錢(qián)；變過(guò)去講消費(fèi)頭頭是道為今天談效益精打細(xì)算，使財(cái)政騰出更多的精力檢查資金運(yùn)行情況，強(qiáng)化財(cái)政的監(jiān)督職能。
?。ㄋ模?qiáng)化人大監(jiān)督的需要
預(yù)算編制須遵循真實(shí)、合法、效益原則。預(yù)算草案是人大審查監(jiān)督預(yù)算的載體，預(yù)算報(bào)告充其量是草案編制的說(shuō)明，草案是主體，說(shuō)明是附件，起解釋作用。可目前的預(yù)算草案過(guò)于簡(jiǎn)化，項(xiàng)目無(wú)論證，工程無(wú)規(guī)劃；收入和支出只有大盤(pán)子，沒(méi)有中小盤(pán)子；數(shù)字只列到大類(lèi)，大塊資金很少落實(shí)到具體項(xiàng)目或具體環(huán)節(jié)，使本來(lái)應(yīng)該非常具體的東西，變成了沒(méi)有形狀的輪廓。每年審議時(shí)，人大代表看到的實(shí)際上是預(yù)算報(bào)告而不是預(yù)算草案。預(yù)算草案成了報(bào)告的附件，該附件也只是把報(bào)告中所列的數(shù)字編成一個(gè)簡(jiǎn)表，且表中數(shù)字都是大類(lèi)數(shù)字，人大代表面對(duì)這簡(jiǎn)單的幾頁(yè)紙，一大堆排列整齊的阿拉伯?dāng)?shù)字所形成的預(yù)算方案，內(nèi)行看了說(shuō)不清，外行瞧了弄不懂，只能審議其大概，而不知其詳，只能審議要花多少錢(qián)，而不清楚究竟怎么花錢(qián)，花到哪，辦什么事，能產(chǎn)生怎樣的效果。這種狀況給人大履行憲法和法律賦予的審批財(cái)政預(yù)決算并監(jiān)督其執(zhí)行的神圣職責(zé)帶來(lái)了很多不便，在客觀上造成了預(yù)算審查只是程序性的舉手表決，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督。
（五）深化財(cái)政審計(jì)的需要
納稅人的錢(qián)被稅務(wù)部門(mén)征繳稱(chēng)為稅收，轉(zhuǎn)到國(guó)庫(kù)稱(chēng)為財(cái)政收入，財(cái)政部門(mén)編入支出預(yù)算且經(jīng)批準(zhǔn)后就稱(chēng)為經(jīng)費(fèi)或資金，用于公共事業(yè)、維持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這一征繳分配過(guò)程也就是財(cái)政審計(jì)之監(jiān)督對(duì)象，其審計(jì)依據(jù)就自然為國(guó)家稅法和人大批準(zhǔn)后的預(yù)算方案，審計(jì)目標(biāo)主要考查是否按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)督運(yùn)行情況是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)并產(chǎn)生了應(yīng)有效益。而現(xiàn)行預(yù)算編制由于先天不足，后天變來(lái)變?nèi)?，審?jì)的尺度變成了“橡皮筋”。主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算出臺(tái)太晚，往往是收支發(fā)生已開(kāi)始幾個(gè)月甚至半年，預(yù)算方案才姍姍來(lái)遲，試問(wèn)這段時(shí)間內(nèi)無(wú)預(yù)算卻先行支出的根據(jù)何在？二是預(yù)算調(diào)整無(wú)序，常常是“預(yù)算動(dòng)手搞，調(diào)整序幕開(kāi)，資金早花干，年終補(bǔ)批忙”。審計(jì)面對(duì)這種“年終對(duì)照決算調(diào)整預(yù)算，調(diào)整方案說(shuō)說(shuō)算”的人為目標(biāo)只能望而興嘆！三是預(yù)算編制過(guò)粗，財(cái)政部門(mén)習(xí)慣于先定支出類(lèi)別，執(zhí)行中再定支出項(xiàng)目，隨用隨批的管理辦法。對(duì)這樣的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程進(jìn)行審計(jì)，無(wú)法按“對(duì)號(hào)入座”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)支出合法性進(jìn)行界定，不得已只能掌握在“八九不離十”之間，給預(yù)決算審計(jì)設(shè)置了不應(yīng)有且又無(wú)法清除的阻礙。為掃清深化審計(jì)道路上的絆腳石，細(xì)化預(yù)算就首屈一指成為預(yù)算審計(jì)的“清道夫”，“績(jī)效權(quán)責(zé)制預(yù)算法”就成了財(cái)政審計(jì)尺度的“規(guī)正器”。
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