[摘要]自20世紀二三十年代以來，“績效”、“績效管理”被引入到政府的公共管理范疇，并在八九十年代盛行。目前從績效的角度評價公共支出和預算安排的績效考評已成為西方國家進行政府公共支出管理的一個重要手段?？冃Э荚u是績效管理的一項重要手段，績效審計又是績效管理、績效考評的重要組成部分。我國的財政部門、審計部門正分別從不同角度探索對公共支出的績效考評和績效（效益）審計工作。
一、績效考評的興起
績效是指人們行為的后果，包括業(yè)績和效果，是既定目標的實現(xiàn)程度?？冃У母拍钭钤缡窃诠ど唐髽I(yè)的管理過程中使用。當時是由于現(xiàn)代企業(yè)所面臨的外部環(huán)境瞬息萬變、組織規(guī)模日益龐大、組織結構日趨復雜，早期科學管理時代的機械效率方法已無法全面反映企業(yè)的表現(xiàn)行為及業(yè)績，管理者就將績效的概念引入到對企業(yè)的管理過程中。自20世紀二三十年代以來，“績效”、“績效管理”被引入到政府的公共管理范疇，并在八九十年代盛行于西方國家政府公共管理過程中，主要的形式是對政府公共支出的績效進行考評。
目前從績效的角度評價公共支出和預算安排的績效考評已成為西方國家進行政府公共支出管理的一個重要手段。西方國家實行政府公共支出的績效考評，主要是民眾的要求，政府自身的需要和理論發(fā)展的結果。從20世紀90年代開始，西方各國基本上已經(jīng)建立了較為完善的政府支出績效考評制度和體系，并在政府公共支出績效考評的實踐中做了有益的探索，由此引發(fā)了20世紀80年代開始的，至今仍在進行的西方國家的“政府再造運動”，即“新公共管理運動”。這一運動的目標是建立一個“少花錢多辦事”的高效政府，其手段是建立政府部門的績效考評制度，其核心是優(yōu)化公共資源的支出結構，提高使用效率和效益。
政府公共支出績效考評，是指在一定的時限內(nèi)，對政府公共支出的目標、結果、影響等方面內(nèi)容進行綜合性的考核和評價。主要是強調(diào)政府公共支出管理中的目標及結果的有效性關系，形成一種新的、面向結果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。主要內(nèi)容是制定明確合理的公共支出績效目標，建立科學規(guī)范的績效考核指標體系，對績效目標的實現(xiàn)程度及效果實施考核與評價，并運用考評結果，提高預算編制水平和公共管理水平。 西方國家績效考評的對象主要包括兩方面，一個是對計劃或項目的績效進行考評，一個是對部門的年度績效進行考評，還可以對公共資金分配的決策者、資金的使用者、資金的管理者進行績效考評。如果按政府公共支出的類型分，還包括對基本支出或項目支出進行績效考評。
盡管績效考評的目的都是為了提高政府效率、改革政府公共管理、合理配置公共資源等，但在績效考評的實踐中，因各國政府的運行機制不同，所采用的組織模式不盡相同，參與績效考評機構的設置與職責、權限也不同。西方各國大多由國會審計機構、政府財政部門和政府的其他組成部門等相關機構，分別組織和承擔相應職責范圍內(nèi)的公共支出績效考評工作。其中比較典型的是美國和澳大利亞。美國對部門績效考評采取以國會審計署為主體的模式，另外參加績效考評的部門還有政府的“計劃與評價辦公室”、 “總統(tǒng)預算與管理辦公室”，它們從不同的方面對政府部門公共支出的績效進行考評。澳大利亞采用的是混合模式，即對部門績效考評由國會審計署執(zhí)行，而對計劃或項目的績效考評由各部門執(zhí)行。國會審計署代表國會對各部門進行年度績效考評，必要時審計署也選擇對部分計劃或項目進行績效考評。
二、績效考評與績效管理、績效審計的關系
績效考評、績效管理、績效審計，都是社會經(jīng)濟和民主政治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。對政府公共支出進行績效管理、績效考評和績效審計起源于20世紀三四十年代的西方發(fā)達國家，發(fā)展于20世紀七八十年代西方國家的政府再造運動，即新公共管理運動。在西方，對政府公共支出進行績效管理是新公共管理運動的一個主要內(nèi)容，績效考評是績效管理一項重要手段，績效審計是績效管理、績效考評的重要組成部分。如美國，對政府部門的績效考評主要是由國會審計署通過開展績效審計來進行的。到了20世紀90年代，對政府公共支出進行績效考評，西方國家政府出臺的法律法規(guī)中明確了審計機關和其他機關在各自職責范圍內(nèi)的權力和義務。無論是立法型審計機關，還是行政型或其他型的審計機關，都從審計的角度，按照審計的程序，對政府組織、計劃或項目進行績效審計。國會和政府的有關部門按照各自的職責和權限要求開展對公共支出的績效考評。
我國作為一個發(fā)展中國家，正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，伴隨改革的深化和國際國內(nèi)形勢的變化，社會對政府的的要求越來越高，政府需要進一步提高決策、管理和服務的水平，加快建立高效廉潔、務實負責的政府進程，盡快形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。財政部從2000年開始探索在我國公共財政體制框架下建立公共支出績效考評制度，嘗試建立一套由財政部統(tǒng)一組織管理，財政部門、各部門、項目或計劃單位分級實施的組織模式。也就是說，我國目前對政府公共支出進行績效考評主要是由財政部門統(tǒng)一組織進行，而對政府公共支出的績效審計則由審計機關來做。兩部門的工作相對獨立，并列進行，分別由政府的財政、審計兩個部門具體組織實施，但總體目標是一致的，都是為了促進政府及其有關部門在資源既定的條件下為社會提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共產(chǎn)品和公共服務，不斷提高管理效率，降低管理成本，增強政府行政的責任意識，提升公共支出的使用效益和管理質(zhì)量。（作者：審計署科技審計局 汪照全 華風集團公司 李雪萍）
