筆者于2007年上半年參與湖北省審計廳組織的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計工作，現(xiàn)就貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解工作，談?wù)勛约撼鯗\的認識，供大家參考。
一、 貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特點
經(jīng)對某貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計分析，貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要特點：一是債務(wù)比較規(guī)范。以賬內(nèi)債務(wù)、直接債務(wù)為主體，分別占審計認定有效債務(wù)的82%、93%；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成增長趨勢。該縣截止2002年12月31日前形成債務(wù)2 619萬元，2003年至2005年間形成870萬元，2006年新增債務(wù)487萬元；三是以縣級債務(wù)為主。截止2006年12月31日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政向縣級財政借款1 299萬元，占審計認定有效債務(wù)的33%；四是在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，以興辦企業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)為主。興辦企業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)占審計認定有效債務(wù)的41%，基金會兌付占審計認定有效債務(wù)的11%。
二、貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因分析
（一）經(jīng)濟發(fā)展不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，難以維持正常機構(gòu)運轉(zhuǎn)。據(jù)審計和審計調(diào)查，截止2006年12月31日，該縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其它9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了保機構(gòu)運轉(zhuǎn)都存在預(yù)算資金超調(diào)度現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金周轉(zhuǎn)、高度不靈，向縣財政有臨時借款達1 495萬元。同時，在舉債中用于保機構(gòu)運轉(zhuǎn)和欠發(fā)工資的債務(wù)達908萬元，占審計認定有效債務(wù)的23%；另外前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費不足向信用社貸款，由于無力償還，到期后只好以轉(zhuǎn)貸的方式采取借新債還老債的現(xiàn)象。某鎮(zhèn)財政預(yù)算2006年在該鎮(zhèn)信用社借款還舊債2筆20萬元。
（二）前幾年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了發(fā)展地方經(jīng)濟，積極興辦企業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加了債務(wù)。據(jù)審計和審計調(diào)查，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在審計認定有效債務(wù)總額中，用于興辦企業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的債務(wù)有1 625萬元，占審計認定有效債務(wù)的41%，其中：用于茶葉生產(chǎn)的擔(dān)保債務(wù)285萬元，占審計認定有效債務(wù)的7%，占用于興辦企業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的18%。
（三）政府兌付基金會債務(wù)形成債務(wù)。為維護穩(wěn)定大局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基金會兌付債務(wù)442萬元，占審計認定有效債務(wù)的11%。
（四）欠發(fā)工資、小城鎮(zhèn)建設(shè)、道路堤防建設(shè)等又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的又一原因之一。據(jù)審計和審計分析，該縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠發(fā)工資、小城鎮(zhèn)建設(shè)、道路堤防建設(shè)等三項債務(wù)共計676萬元，占審計認定有效債務(wù)的17%。
三、貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解化解的主要途徑
（一）根據(jù)本地特點調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。大力支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化，加大對與地方財政收入聯(lián)系密切的農(nóng)、林、畜牧、茶葉、礦山資源產(chǎn)業(yè)的扶持力度，努力促進農(nóng)民增收、財政增稅。
（二）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，試行“鄉(xiāng)財縣管”，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)收支行為，以達到節(jié)支減債的目的。針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力比較薄弱實際，可選擇2-3個經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變的前提下，進行“鄉(xiāng)財縣管”的試點工作，積極探索化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的新途徑，杜絕產(chǎn)生新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。
（三）出臺相關(guān)政策，盡量核減鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)負擔(dān)中有一部分是上級政府和財政安排的各種專項資金，大都用于農(nóng)業(yè)項目，本身就有一定的風(fēng)險。由于該縣屬于貧困山區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，缺乏抵御風(fēng)險的能力，雖然這部分債務(wù)是通過財政所取得的，但農(nóng)民還不了，不能都轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上，上級財政和金融部門也應(yīng)承擔(dān)一部分，給予一定的減免政策，以切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)承擔(dān)，以促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)村的穩(wěn)定。同時，針對審計所反映的情況，建議貧困山區(qū)應(yīng)迅速出臺“六不準”規(guī)定，即：不準舉債興建非生產(chǎn)性工程項目或采取由施工方墊資等手段上基建（改造）項目；不準以任何名義向金融機構(gòu)申請貸款彌補財政財務(wù)收支缺口；不準為企業(yè)貸款提供擔(dān)?；虻盅?；不準滯留、挪用村級組織的撥付資金；不準向村級組織借款；不準舉債發(fā)放干部職工工資、補助及解決辦公經(jīng)費不足。
（四）縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解給予分類扶持。結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間財力差距比較大的實際，本著兼顧效率與公平的原則，縣級財政可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)按其債務(wù)負擔(dān)程度進行分類，制訂出鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解分類扶持辦法。如對于“基金會借款”、“鄉(xiāng)村公路硬化”、“財政周轉(zhuǎn)金”、“小城鎮(zhèn)建設(shè)”等形成的債務(wù)可由縣級政府視本級財力情況每年安排適當?shù)馁Y金專門用于償還。同時，縣級政府還可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌集還債資金的過程中建立獎勵機制，激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌資還債。
（五）適時開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)審計，全面清理已有債權(quán)，分類處理不同債權(quán)。根據(jù)審計統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，該縣現(xiàn)有償債能力1 955萬元，其中：賬面直接反映的債權(quán)1 725萬元（據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映該縣大部分資金都是陳年老賬、呆滯資金），2006年財政財務(wù)收支滾存余額206萬元，可處置的資產(chǎn)24萬元，若按50%計算為有效債權(quán)，約為1 000萬元，占審計認定有效債務(wù)的25%。在清理債權(quán)時，要詳細地調(diào)查債權(quán)的構(gòu)成、形成時間、形成原因，綜合運用行政、經(jīng)濟和法律手段，依法催收。一是對單位借款或擔(dān)保借款，要通過司法程序，按照“有錢收錢，無錢拍賣資產(chǎn)”的原則清收；二是對個人借款或提供擔(dān)保的，采取行政手段、經(jīng)濟手段強制清繳。凡債權(quán)涉及到干部的個人借款、擔(dān)保借款或違反財經(jīng)手續(xù)審批的借款，都必須由干部個人負責(zé)清償或催還，在未還清之前，應(yīng)該停薪停職，直到全部收回為止。
