根據(jù)財(cái)政部等五部委《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范〉的通知》要求，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱“基本規(guī)范”）自2009年7月1日起在上市公司范圍內(nèi)實(shí)施，并鼓勵(lì)非上市企業(yè)實(shí)行。我國(guó)商業(yè)銀行作為特殊企業(yè)，在內(nèi)控體系建設(shè)方面有一定的歷史，需要在對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以“基本規(guī)范”為標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮目標(biāo)模式和實(shí)施約束，逐步建立既適應(yīng)外部監(jiān)管要求又滿足商業(yè)銀行內(nèi)在發(fā)展需要的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步提高經(jīng)營(yíng)管理效率，促進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。
我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)控體系建設(shè)
存在的問(wèn)題與思考
我國(guó)企業(yè)的內(nèi)部控制研究起步較晚，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，取得了一定的成績(jī)，但與現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理需要相比，仍存在明顯的差距。經(jīng)過(guò)多年的內(nèi)部控制體系建設(shè)實(shí)踐，特別是通過(guò)自我評(píng)價(jià)，我國(guó)商業(yè)銀行存在的問(wèn)題也是不容忽視的：一是對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境重視不夠。而內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，受制于各種環(huán)境因素?？刂骗h(huán)境是整個(gè)內(nèi)部控制體系完善和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。二是對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不到位，缺乏科學(xué)、合理的定位。一些商業(yè)銀行錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部控制制度;以為內(nèi)部控制就是手冊(cè)、文件和制度；或者認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部成本控制、內(nèi)部資金安全控制等控制方式。對(duì)不同層次的內(nèi)部控制，特別是公司治理控制和管理控制的認(rèn)識(shí)不清晰，或者不能整體認(rèn)知。三是缺乏良好的人文環(huán)境。整個(gè)銀行系統(tǒng)內(nèi)控文化尚未真正建立起來(lái)，基層工作人員未充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)內(nèi)涵。四是內(nèi)部控制的技術(shù)方法相對(duì)落后。銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，但是依然不能從理論方法和技術(shù)手段上為具體的風(fēng)險(xiǎn)管理和全面風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐提供充分的支持。五是缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制激勵(lì)和約束機(jī)制不健全，普遍存在重業(yè)務(wù)開拓輕內(nèi)部控制、重短期績(jī)效輕長(zhǎng)期利益、重懲罰輕激勵(lì)等，難以促使員工把內(nèi)部控制活動(dòng)當(dāng)做日常工作和一種自覺的行為。六是現(xiàn)行的內(nèi)控制度不健全。主要體現(xiàn)在：內(nèi)控制度牽制乏力，銀行內(nèi)部控制制度在部門與部門之間，不僅相互割裂，有的甚至是相互抵觸；賞罰有度的獎(jiǎng)懲制度沒(méi)有確立，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的承擔(dān)未提供強(qiáng)大支持；內(nèi)控制度不能適應(yīng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，快速跟進(jìn)機(jī)制沒(méi)有建立，內(nèi)控領(lǐng)域存在空白點(diǎn)。七是有章不循，違章操作的現(xiàn)象依然存在。八是信息溝通不暢。信息是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制需要大量真實(shí)、合理而完整的信息，并將其用于引導(dǎo)控制制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)過(guò)程。由于信息技術(shù)、信息人員素質(zhì)與現(xiàn)代商業(yè)銀行的要求有很大差距，直接影響了信息獲取的數(shù)量、質(zhì)量和傳遞速度，會(huì)計(jì)信息的不真實(shí)、管理信息的不全面、信息傳遞的不暢通，造成管理層決策和控制效率低下。九是監(jiān)督評(píng)價(jià)與銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度不相適應(yīng)，內(nèi)審部門難以實(shí)施過(guò)程的、動(dòng)態(tài)的內(nèi)控審計(jì)評(píng)價(jià)。
按照一個(gè)合理的假設(shè)——“任何企業(yè)在沒(méi)有外部壓力的情況下不會(huì)產(chǎn)生對(duì)控制的內(nèi)在動(dòng)力”的觀點(diǎn)，如果沒(méi)有監(jiān)管，商業(yè)銀行缺乏內(nèi)部控制的內(nèi)源動(dòng)力。事實(shí)上，由于商業(yè)銀行被動(dòng)地接受外部監(jiān)管的要求，從歷史發(fā)展的視角看，各階段存在的問(wèn)題與其相應(yīng)的外部規(guī)則要求存在的問(wèn)題基本是類似的?！盎疽?guī)范”的頒布實(shí)施必將為我國(guó)商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制體系提供可靠的監(jiān)管保證。
我國(guó)商業(yè)銀行進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的措施建議
針對(duì)普遍存在的問(wèn)題，按照外部監(jiān)管規(guī)則要求，我國(guó)商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制體系工作需要從兩個(gè)大方面著手，一是認(rèn)知，二是實(shí)施。具體講，就是強(qiáng)化“三個(gè)認(rèn)知”和落實(shí)“六項(xiàng)措施”。
三個(gè)認(rèn)知：
?。ㄒ唬┌凑障到y(tǒng)的觀點(diǎn)和整體效率的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制體系，并充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的價(jià)值創(chuàng)造性質(zhì)，整體效率和價(jià)值創(chuàng)造是內(nèi)部控制“內(nèi)源動(dòng)力”產(chǎn)生的認(rèn)知基礎(chǔ)。在系統(tǒng)和整體效率的考量下，研究分析內(nèi)部控制的外部監(jiān)管規(guī)則和商業(yè)銀行的自身特性，理清內(nèi)部控制系統(tǒng)的邊界，明確內(nèi)部控制體系的目標(biāo)，并進(jìn)一步區(qū)分內(nèi)部控制的不同層級(jí)，以確定內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，清晰地界定內(nèi)部控制活動(dòng)內(nèi)容。
?。ǘ﹥?nèi)部控制的不斷完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程的概念，內(nèi)部控制的動(dòng)態(tài)過(guò)程性是建立在長(zhǎng)效工作機(jī)制的認(rèn)知基礎(chǔ)上。內(nèi)部控制的對(duì)象、業(yè)務(wù)活動(dòng)、管理控制等內(nèi)容是動(dòng)態(tài)的，這就決定了內(nèi)部控制需要?jiǎng)討B(tài)地參與經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程；同時(shí)，內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，對(duì)外部環(huán)境變化和建設(shè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的變革要跟蹤分析并及時(shí)調(diào)整和完善內(nèi)部控制體系。
?。ㄈ┮浞终J(rèn)識(shí)內(nèi)部控制框架、內(nèi)部控制指引等規(guī)范要求與商業(yè)銀行的“異質(zhì)性”特征，從內(nèi)部控制的深度和廣度全方位認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制體系的復(fù)雜性，這是提高內(nèi)部控制體系建設(shè)工作有效性的認(rèn)知基礎(chǔ)。商業(yè)銀行需要在目標(biāo)導(dǎo)向基礎(chǔ)上，遵循五項(xiàng)基本原則，樹立成本收益的理念，按照歷史和現(xiàn)實(shí)“截面”兩個(gè)維度，尊重歷史發(fā)展，摸清現(xiàn)實(shí)狀況，明確初始狀態(tài)；參照現(xiàn)實(shí)規(guī)則，查找存在問(wèn)題；針對(duì)需要和資源，確定演進(jìn)路徑，逐步推進(jìn)工作。同時(shí)，內(nèi)部控制文化，特別是內(nèi)部控制創(chuàng)造價(jià)值的理念必須在董事會(huì)、高管層、監(jiān)事會(huì)及全員中逐步形成。
六項(xiàng)措施：
（一）研究分析外部監(jiān)管規(guī)定，準(zhǔn)確把握監(jiān)管實(shí)質(zhì)和具體要求。商業(yè)銀行應(yīng)站在被監(jiān)管者的角度，針對(duì)內(nèi)部控制基本規(guī)范及相關(guān)應(yīng)用指引，研究分析監(jiān)管者的意圖以及實(shí)現(xiàn)監(jiān)管意圖的具體措施和監(jiān)管要求，把監(jiān)管規(guī)則用銀行自身適用的語(yǔ)言模式表達(dá)出來(lái)，形成研究報(bào)告，作為工作的起點(diǎn)。這不僅僅是簡(jiǎn)單的“翻譯”，透過(guò)這項(xiàng)工作，企業(yè)更能夠正確理解監(jiān)管規(guī)則和要求，指導(dǎo)相關(guān)工作開展，還可以有效避免由于認(rèn)知偏差導(dǎo)致執(zhí)行偏離的現(xiàn)象出現(xiàn)。
（二）深入研究制定商業(yè)銀行內(nèi)部控制政策及相關(guān)制度，圍繞目標(biāo)、要素、控制活動(dòng)、控制措施、績(jī)效評(píng)價(jià)、約束激勵(lì)等關(guān)鍵內(nèi)容，為內(nèi)部控制體系建設(shè)提供政策制度支撐。制定內(nèi)部控制政策需要解決的主要問(wèn)題。其中包括：內(nèi)部控制的邊界；內(nèi)部控制的目標(biāo)與合理保證；內(nèi)部控制的基本要素；內(nèi)部控制的層級(jí)結(jié)構(gòu)；內(nèi)部控制活動(dòng)；內(nèi)部控制的組織架構(gòu)；內(nèi)部控制流程與信息交流溝通；內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)；內(nèi)部控制的問(wèn)題糾正與完善等內(nèi)容。
（三）及時(shí)開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，充分了解和認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)狀況；在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確初始狀態(tài)、約束條件和遷移方式。完善內(nèi)部控制體系，需要對(duì)現(xiàn)行內(nèi)部控制體系進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，梳理和明確初始狀態(tài)，參照標(biāo)準(zhǔn)要求，查找存在的問(wèn)題，確定內(nèi)部控制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)；分析現(xiàn)實(shí)約束，探討目標(biāo)模式的實(shí)現(xiàn)方法；充分考慮成本收益和路徑依賴，確定內(nèi)部控制體系的遷移方式。
?。ㄋ模┌凑諆?nèi)部控制政策要求，建立和完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，確保機(jī)構(gòu)設(shè)置與功能職責(zé)的匹配，滿足實(shí)施內(nèi)部控制的組織要求，構(gòu)建長(zhǎng)效的工作機(jī)制。
?。ㄎ澹?qiáng)調(diào)必要的人員配備、培養(yǎng)與儲(chǔ)備，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。人力資源是最重要的資源，沒(méi)有人力資源支撐將一事無(wú)成，沒(méi)有合理的人力資源適用也會(huì)于事無(wú)補(bǔ)。要科學(xué)合理地選拔適合內(nèi)部控制工作的人才，必須樹立新的內(nèi)部控制人才觀，把相應(yīng)的人員配備到適合的崗位，并加大培訓(xùn)和儲(chǔ)備力度，才能滿足日益增加的內(nèi)部控制人才需求和業(yè)務(wù)發(fā)展需要。
?。┙⒔涣鳒贤C(jī)制，強(qiáng)化外部聯(lián)系與溝通，增進(jìn)內(nèi)部信息共享與交流。信息交流和共享是內(nèi)部管理高效運(yùn)行的基礎(chǔ)，是獲得外部理解和支持的保障。對(duì)外來(lái)說(shuō)，商業(yè)銀行應(yīng)盡快與外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期聯(lián)系和溝通機(jī)制，持續(xù)跟蹤、學(xué)習(xí)、研究相關(guān)部門出臺(tái)的文件，確保及時(shí)跟進(jìn)，并進(jìn)行適時(shí)溝通和交流，共同促進(jìn)工作開展。對(duì)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，商業(yè)銀行要建立信息交流的中心和平臺(tái)，相關(guān)部門信息要集中共享，盡量避免信息不對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)信息資源的最大利用，通過(guò)對(duì)相關(guān)信息的收集、整理、歸納、分析，制定應(yīng)對(duì)措施，提供科學(xué)決策依據(jù)。
?。ㄗ髡邌挝?中國(guó)建設(shè)銀行總行）
