[摘 要] 黨的十七大提出了我國行政管理體制改革的目標是建設服務型政府｡本文從分析服務型政府提出的理論背景——新公共服務理論入手,探討了新公共服務理論的特征及對我國服務型政府績效審計評價的影響,借用平衡記分卡原理提出了我國服務型政府績效審計評價標準的基本構架｡
[關鍵詞] 服務型政府;新公共服務理論;平衡記分卡;績效審計評價標準
[中圖分類號]F239.1;F272.5[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194(2009)03-0041-03
黨的十七大報告中提出,“加快行政管理體制改革､建設服務型政府”｡建設服務型政府現已成為我國政府改革的重要目標｡審計署2006年在2003-2007年規(guī)劃的基礎上,在《審計署2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中又進一步提出“全面推進效益審計,到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計方法體系”｡這必將推動我國政府績效審計的更加廣泛和深入的發(fā)展｡但我國政府績效審計在推廣和發(fā)展中卻面臨諸多的難題,其中最大的難點在于績效審計缺乏一套衡量公共部門和政府機關的評價標準,而如何構建服務型政府績效審計評價標準更是一個新的難點問題｡
一､影響我國政府績效審計評價標準確定的因素分析
(一)公共部門產出的特點是績效審計評價標準難以確定的根源
與企業(yè)比較而言,政府及非營利組織是提供公共服務或公共產品的組織,服務是看不見､摸不著的,對其質量考核的難度較大,再次公共機構具有目標多元性和目標彈性,并且政府績效審計的對象是多種多樣的,幾乎沒有什么限制,可以涉及與政府或非營利組織有關的各個方面,行業(yè)領域眾多,相互間專業(yè)的差異極大,而且人們在不同時間､不同區(qū)域､不同環(huán)境下對社會公共資源配置的結果所寄予的期望值和滿意度也大不相同｡因此政府績效審計的評價標準具有不確定性是一種內生性的特質｡
(二)行政管理體制和政府績效管理的落后是影響績效審計評價標準確定的重要因素
政府績效審計的標準來源之一就是“由被審計單位確立的目的和目標”,“被審計單位官員建立的政策和程序”(摘自美國績效審計現場工作準則)｡而改革開放以來,雖然我國一直探索有效的行政管理體制改革,但各行政部門職責交叉,機構重疊,責任界定不清的問題并沒有得到徹底的解決,政府績效審計產生發(fā)展的基礎是公共受托管理責任,責任界定不清就會導致對責任的履行評價成為空談｡再者部門缺乏有效的績效管理,即使有些目標和年度績效考核指標也只是服務于人事部門考核或上級監(jiān)管要求目的的｡并且我國目前對企事業(yè)單位和政府機關的考核評價過于注重形式,不注重實際效果,過于關注經濟指標,忽視對環(huán)境的影響,忽視對公眾的影響,對于績效審計的借鑒意義非常有限｡
(三)預算管理體制的落后也是績效審計評價標準難以確定的客觀原因
傳統(tǒng)預算模式是一種基數預算,預算基數的形成和增量的決定主要依賴于政治上的討價還價,它通過公共選擇這種非市場機制來完成資源配置,其預算決策的理性程度較低,往往會導致政府支出的持續(xù)增長｡其重點在于強調預算資金的投入､分配､使用等過程,對使用結果較為忽視,只管過程而不管結果｡而按照現代預算理念,政府預算并不單單是一個投入的過程,而更重要的是預算投入所產生的結果,講求效率,這實質上是一種產出預算理念｡
20世紀70年代美國出現的零基預算則不再以基期的預算數作為下一個預算年度決策的基礎,而是要求政府支出機構每年都為它的全部預算進行辯護,這樣可以清楚地看到政府到底花錢干了哪些事,哪個部門用了多少錢,用在了什么項目上｡在預算編制中就能夠找到目標､成本等相關信息,因此部門或項目績效評價的標準易于取得｡
我國從1993年進行預算體制改革的探索,由于客觀國情問題,預算體制改革還遠未到位,因此由于預算制制度本身的問題也導致了我國績效評價標準難以確定｡
(四)我國績效審計實踐的落后是制約績效審計評價標準確定的又一現實因素
我國效益審計實踐有限,20世紀90年代初從國有企業(yè)入手,開始探索中國特色的效益審計之路,至今積累的經驗非常薄弱,對于全面推進政府績效審計開展的指導意義非常有限｡ 西方國家的績效審計有很多經驗積累和沉淀可供我國開展績效審計時借鑒,然而新公共服務理論的發(fā)展使得西方國家也在思考探索績效審計特別是目標定位和評價標準的重新架構,因此在新公共服務理論行政管理模式下如何確定適當､科學､系統(tǒng)､可行的績效審計評價標準是國內外審計工作者面臨的一個共同的課題｡
綜上所述,要制定一套能夠普遍適用的一卡通式的績效審計評價標準,審計人員若寄希望于直接套用現成的績效評價標準,再來實施績效審計,則既不現實,也不可能｡但一個明確､統(tǒng)一的建立和選擇績效審計評價標準的思路框架對于績效審計的實踐開展具有很重要的指導意義｡
二､平衡記分卡用于服務型政府績效審計評價的可行性
(一)平衡記分卡原理
1990年,哈佛商學院教授羅伯特·S·卡普蘭和復興全球戰(zhàn)略集團(管理咨詢公司)總裁大衛(wèi)·P·諾頓提出了一種囊括整個企業(yè)組織活動的績效指標的記分卡理念,即平衡記分卡(Balanced Scorecard)｡BSC將企業(yè)績效評價井然有序地分為財務､顧客､企業(yè)內部業(yè)務流程以及企業(yè)學習與成長等4個維度,而所有的評價方法都旨在實現企業(yè)的一體化戰(zhàn)略｡BSC把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位,它以一種深刻而一致的方法描述了戰(zhàn)略在公司各個層面的具體體現,實現了財務與非財務的平衡､短期與長期的平衡､前置與滯后的平衡､企業(yè)組織內外不同群體利益的平衡｡2003年(BSCPL)Balanced Scorecard Collaborative Pty Ltd的調查統(tǒng)計顯示:在全世界范圍內有73%的受訪組織正在或計劃在不久的將來實施平衡記分卡｡雖然平衡記分卡最初的焦點和運用是改善盈利組織的績效評價,但平衡記分卡在改善政府機構和非盈利組織的績效評價上具有更好的效果｡
(二)BSC用于服務型政府績效審計評價標準構建的可行性
新公共服務理論強調政府應從戰(zhàn)略的高度思考問題,行動要具有民主性｡具體到我國就是要建立服務型的政府,落實科學發(fā)展觀､人本管理,促進社會的和諧發(fā)展｡而BSC也把戰(zhàn)略放在了組織管理過程的核心地位,平衡記分卡既提出了績效指標的設置必須能夠落實組織的戰(zhàn)略,又強調了績效的日常管理(Norton,1996)｡BSC將組織戰(zhàn)略目標轉化成可描述性的關鍵業(yè)績指標(KPI)體系,橫向將指標分解到財務維､客戶維､內部運營維､學習與成長維4個關鍵維度當中,縱向將指標按公司､部門､團隊､個人進行層層分解,以確保組織各層次目標與組織目標相一致｡因此平衡記分卡的戰(zhàn)略目標轉化與細分對于非營利組織的目標多元化和業(yè)務計劃都有很好的指導作用,組織可通過平衡記分卡開展戰(zhàn)略目標的反饋與學習,既能檢驗目標的正確性,又能對偏差目標作及時調整｡無論從思考問題的高度還是和諧與平衡的追求上,二者都有相同之處｡
因此,應用BSC原理構建我國服務型政府績效審計評價標準能夠及時､客觀､全面地反映政府戰(zhàn)略目標實施的結果和程度,其內在的因果關系也為問題分析､審計建議的提出提供了一個邏輯嚴密的追蹤過程｡但BSC畢竟是基于企業(yè)戰(zhàn)略績效評價的經驗總結,因此應用于政府績效評價時必須根據政府部門的特點進行適當調整｡
