作者：[龐友生]
縣鄉(xiāng)政府債務(wù)是指縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府及所屬行政事業(yè)單位向上級(jí)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、有關(guān)單位直接或間接借款最終由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的成因是復(fù)雜的，既有縣鄉(xiāng)政府的主觀因素，也有上級(jí)部門(mén)的政策因素。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)稅體制欠完善。經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)財(cái)政支出的剛性增長(zhǎng)大大超過(guò)了財(cái)力增長(zhǎng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行十分困難，縣鄉(xiāng)政府欠發(fā)工資的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。二是農(nóng)村合作基金會(huì)無(wú)序運(yùn)行，縣鄉(xiāng)政府包攬苦果。前些年的農(nóng)村合作基金會(huì)受到縣鄉(xiāng)政府及主管部門(mén)的權(quán)力控制，起步晚、運(yùn)行快，經(jīng)辦人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，缺乏嚴(yán)格的管理及監(jiān)督機(jī)制。到頭來(lái)，企業(yè)垮了，大筆債務(wù)落到縣鄉(xiāng)政府的頭上，地方財(cái)政的包袱就更加沉重了。三是企業(yè)貸款，政府擔(dān)保。那些由縣鄉(xiāng)政府出面或財(cái)政負(fù)責(zé)貸款擔(dān)保的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)后，有關(guān)債務(wù)一下子落到政府的頭上，壓在縣鄉(xiāng)財(cái)政的肩上。四是企業(yè)欠債，縣鄉(xiāng)政府買(mǎi)單?？h鄉(xiāng)政府為了保證地方的穩(wěn)定，在出售、合并、轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，一些企業(yè)的債務(wù)全由縣鄉(xiāng)政府買(mǎi)單。五是縣鄉(xiāng)政府亂樹(shù)形象，部門(mén)攀比政績(jī)。一些地方的縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)一味追求城市形象，往往不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不問(wèn)財(cái)政承受能力，在任職期內(nèi)亂建樓、堂、館、所。六是城鎮(zhèn)建設(shè)投入過(guò)量，地方財(cái)政不堪重負(fù)。過(guò)熱、過(guò)快的城鎮(zhèn)建設(shè)使本來(lái)就很困難的地方財(cái)政十分拮據(jù)，有的地方財(cái)政部門(mén)每年都要向上級(jí)財(cái)政部門(mén)借大筆的往來(lái)款項(xiàng)暫渡難關(guān)。
筆者認(rèn)為，要有效消化縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，防范縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的膨脹，必須依法采取防范和控制措施，以切實(shí)保證地方政府各項(xiàng)事業(yè)能夠健康有序地向前發(fā)展。
思考之一：建立債務(wù)消化轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。冰凍三尺，非一日之寒?？h鄉(xiāng)政府的債務(wù)居高不下，使得縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行相當(dāng)困難。那些以農(nóng)業(yè)為主要財(cái)源支柱的地方，單靠縣鄉(xiāng)政府增收節(jié)支、精簡(jiǎn)和控制財(cái)政供給人員來(lái)消化債務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依靠上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)現(xiàn)有財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整，因此在加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度時(shí)應(yīng)充分考慮債務(wù)消化問(wèn)題。在全面對(duì)縣鄉(xiāng)政府債務(wù)情況調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按照各地標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人均財(cái)力及地方舉債等情況每年進(jìn)行考核。在考核中，既要防止虛報(bào)瞞報(bào)的現(xiàn)象，又要防止債務(wù)消化的依賴性思想。省級(jí)財(cái)政要按照考核結(jié)果給予困難大、債務(wù)重的貧困縣必要的專項(xiàng)補(bǔ)助，要建立債務(wù)消化轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。
思考之二：依法控制財(cái)政債務(wù)總量。按照《預(yù)算法》的要求，地方政府不得負(fù)債。事實(shí)上，地方政府的債務(wù)是客觀存在的，不少地方不僅有財(cái)政赤字，而且隱性負(fù)債相當(dāng)嚴(yán)重。另外，作為地方政府要保證財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，應(yīng)該有舉債的權(quán)力和償還債務(wù)的能力，地方政府的舉債必須依法進(jìn)行。建議修改《預(yù)算法》賦予地方政府舉債的權(quán)力，明確地方政府舉債責(zé)任，同時(shí)要測(cè)算確定地方政府舉債總額占地方當(dāng)年可用財(cái)力的比例，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)總量，確保地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定。
思考之三：遵循政府舉債原則。在允許地方政府可以舉債的情況下，《預(yù)算法》或省級(jí)政府要明確地方政府舉債的原則。一般情況下，縣鄉(xiāng)政府不得發(fā)生舉債行為，確實(shí)需要發(fā)生舉債行為的，必須依法遵循地方政府的舉債原則。比如：量力而行、量財(cái)辦事的原則，地方政府舉債的謹(jǐn)慎性原則，誰(shuí)舉債誰(shuí)償還的原則，舉債償還期限原則，舉債額度占投資總額比例的原則，不得向社會(huì)和個(gè)人籌集借款的原則，等等。只有遵循政府舉債的一般性原則，并切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政管理與監(jiān)督，才能有效降低和減少縣鄉(xiāng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
思考之四：公開(kāi)發(fā)行教育彩票。縣鄉(xiāng)教育資金的投入占縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的比重很大。教育是國(guó)家的公共產(chǎn)品，九年制義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府全部承擔(dān)。要加快縣鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展的步伐，保證九年義務(wù)教育資金的投入，一要靠加大財(cái)政轉(zhuǎn)移專項(xiàng)支付力度，二要靠征繳人民教育基金。除此之外，建議國(guó)家允許地方政府公開(kāi)發(fā)行教育彩票。地方政府通過(guò)發(fā)行教育彩票，可以將教育彩票公益金轉(zhuǎn)入人民教育基金，一是用于消化縣鄉(xiāng)教育體制布局調(diào)整過(guò)程中形成的債務(wù)，二是用于貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)九年制義務(wù)教育事業(yè)的有效投入。
思考之五：建立償債基金。為了提高縣鄉(xiāng)政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，有必要將隱性債務(wù)公開(kāi)化，變暗債為明債。為了努力化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，建議建立償債基金。償債基金主要來(lái)源于：一是財(cái)政部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，根據(jù)到期債務(wù)應(yīng)償還的額度，從當(dāng)年的財(cái)政收入中安排的專項(xiàng)資金；二是對(duì)縣鄉(xiāng)閑置的公有資產(chǎn)進(jìn)行清理，及時(shí)公開(kāi)拍賣(mài)或公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓，努力盤(pán)活現(xiàn)有閑置公有資產(chǎn)的資金；三是政府應(yīng)收回一般經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域中的資本，即政府退出經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域所收回的國(guó)有股份金、集體股份金、公有投資金；四是對(duì)改制企業(yè)的土地進(jìn)行出讓所得的土地出讓金；五是社會(huì)及個(gè)人為興辦公益事業(yè)的各項(xiàng)捐資或捐贈(zèng)變價(jià)款。償債基金必須堅(jiān)持專款專用的原則，由財(cái)政部門(mén)管理，嚴(yán)格按照規(guī)定的范圍和程序使用，不得挪用。
思考之六：明確政府舉債審批權(quán)限。為了控制縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府及部門(mén)的舉債行為，建議上級(jí)政府明文規(guī)定有關(guān)舉債的程序和審批權(quán)限：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬行政事業(yè)單位及有主管部門(mén)的二級(jí)預(yù)算單位，把需要發(fā)生舉債的事項(xiàng)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、主管部門(mén)匯報(bào)其用途、規(guī)模、償還保證等舉債方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、主管部門(mén)簽署意見(jiàn)后，上報(bào)縣財(cái)政局審核，并報(bào)縣政府研究批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣級(jí)部門(mén)需要發(fā)生舉債事項(xiàng)時(shí)，必須在做好舉債項(xiàng)目的用途、規(guī)模、資金來(lái)源、舉債金額、償還期限以及效益、風(fēng)險(xiǎn)的分析論證后，提出書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)縣財(cái)政局審核，報(bào)縣政府研究批準(zhǔn)；縣政府必須就舉借債務(wù)的事項(xiàng)，在經(jīng)縣財(cái)政局、國(guó)土資源等有關(guān)政府部門(mén)充分論證的基礎(chǔ)上，提出具體實(shí)施方案，報(bào)縣政府組成人員討論研究后提交縣人大審查批準(zhǔn)。
思考之七：實(shí)行政府舉債內(nèi)容公開(kāi)制度。為了增強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府及部門(mén)舉債的透明度，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府及部門(mén)負(fù)責(zé)人舉債行為的約束，明確部門(mén)或單位的舉債責(zé)任，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府及部門(mén)應(yīng)當(dāng)如實(shí)將當(dāng)年舉債的內(nèi)容與方案及時(shí)地在地方新聞媒體上公開(kāi)或在指定的地方張榜公布，以此來(lái)接受社會(huì)各界的輿論監(jiān)督。堅(jiān)決制止各種不按舉債程序和審批權(quán)限的行為發(fā)生。
思考之八：杜絕政府擔(dān)保負(fù)債。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府加強(qiáng)了招商引資的力度，企業(yè)利用外債的情況將會(huì)隨時(shí)發(fā)生。作為政府機(jī)構(gòu)要做到政企分開(kāi)，吸取以往的教訓(xùn)，切不可以政府或財(cái)政的名義為企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位的外債實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任擔(dān)保。
思考之九：依法審計(jì)財(cái)政債務(wù)。審計(jì)部門(mén)要依法對(duì)政府及所屬部門(mén)的舉債行為進(jìn)行定期審計(jì)，在將債務(wù)償還情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部履行工作職責(zé)考核內(nèi)容的同時(shí)，列入部門(mén)和單位領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計(jì)的范圍。對(duì)違反規(guī)定的舉借債務(wù)或給財(cái)政帶來(lái)?yè)p失的責(zé)任單位和責(zé)任人員，追究行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
