作者：呂立偉
上海會計2002.5
外派監(jiān)事會制度
——國有企業(yè)監(jiān)督體制的創(chuàng)新
呂立偉
國務院第283號令，公布了《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，標志著國家向國有企業(yè)派出監(jiān)事會制度的正式啟動。建立以財務監(jiān)督為核心的監(jiān)事會制度，是我國經(jīng)濟體制改革中的一件大事，是從財務入手，強化國有資產(chǎn)監(jiān)督并使之保值增值的重要措施，也是貫徹落實新《會計法》、加強財會監(jiān)督的重大舉措。
一、外派監(jiān)事會制度產(chǎn)生的必要性
1．向國有企業(yè)派出監(jiān)事會是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀需要。由所有者派出監(jiān)事會，對經(jīng)營者進行有效的外部監(jiān)督，是保證國有企業(yè)在經(jīng)營過程中體現(xiàn)所有者意志。減少代理成本和防止“內部人控制”的有效方法和途徑，以保障所有者的投資收益、資產(chǎn)增值、資金投入、聘任決策等權益落到實處。目前實行的由國務院直接向中央企業(yè)派出的監(jiān)事會制度，就是從組織結構和細度安排上打破“內部人控制”，確保“兩權分離”，維護國家所有者利益的較好組織形式和制度創(chuàng)新，更是現(xiàn)代企業(yè)的題中應有之意。
2．向國有企業(yè)派出監(jiān)事會是建立市場經(jīng)濟體系的迫切需要。我國日前正處在社會主義初級階段，資本市場、企業(yè)家市場、商品市場的形成和發(fā)育還剛剛起步，加上所有制不同、機制體制上差異，還無法對國企經(jīng)理起到真正的監(jiān)督約束作用。同時、由于干部制度改革的滯后，長期以來國企與行政級別掛鉤，“官本位”觀念濃厚，沒有企業(yè)家市場，沒有對在職經(jīng)營者形成潛在壓力；考核評價企業(yè)經(jīng)營者沒有一套客觀、準確、科學的標準體系，激勵、約束、監(jiān)督機制都還在創(chuàng)建初期，有待于規(guī)范和完善。因此，由政府代表所有者向國有企業(yè)派出監(jiān)事會，對國有企業(yè)保值增值進行有效監(jiān)督，在現(xiàn)階段是非常必要的，也是切實可行的。
3．向國有企業(yè)派出監(jiān)事會是政企分開的現(xiàn)實需要。九屆人大一次會議通過的國務院機構改革方案，明確了政企分開，從機構設置到制度建設上都進行了準確的定位。政企分開，絕不意味著國家作為所有者，對半個世紀來全國人民辛辛苦苦積累起來的幾萬億國有資產(chǎn)放任不管。而是在政府行政干預的“手”從國企“抽”出來的同時，伸出行使所有者監(jiān)督職能的“手”，保證了所有者監(jiān)督的真正到位。由國務院向中央企業(yè)派出監(jiān)事會，就是積極探索市場經(jīng)濟條件下政企分開，最終從體制上、機制上建立健全規(guī)范的監(jiān)督約束制度，真正使國企按照法治的要求，走上自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的新道路。
二、以財務監(jiān)督為核心的監(jiān)事會制度的主要內容
《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》規(guī)定，國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會由國務院派出，向國務院報告，代表國家對國有重點大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督。監(jiān)事會以財務監(jiān)督為核心，對企業(yè)的財務活動及企業(yè)負責人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)及其權益不受侵犯。
外派監(jiān)事會制度可描述為“一、二、三、四、五”、工程。一項制度：就是政府派出所出的監(jiān)事會制度。其特點是中央企業(yè)的監(jiān)事會由國務院派出所出，對國務院負責，向國務院報告，是建立在《公司法》等法律基礎上的高層次外部監(jiān)督，是強有力的行政監(jiān)督手段。二條規(guī)定：即“強化政府對企業(yè)監(jiān)督，放手讓企業(yè)自主經(jīng)營”，為企業(yè)平等競爭創(chuàng)造了外部環(huán)境。三個需要：即向國企派出監(jiān)事會是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀需要，是建立市場經(jīng)濟體制的迫切需要，是政企分開的現(xiàn)實需要。四項職責：即檢查企業(yè)貫徹執(zhí)行國家法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度的情況；檢查企業(yè)財務，查閱企業(yè)的財會資料及與企業(yè)經(jīng)營管理活動有關的其他資料，驗證企業(yè)財務報告的真實性、合法性；檢查企業(yè)的經(jīng)營效益、利潤分配、國家資產(chǎn)保值增值、資產(chǎn)運營等情況；檢查企業(yè)負責人的經(jīng)營行為，并對其經(jīng)營管理業(yè)績進行評價，提出獎懲和任免建議。五種工作方式：即聽取企業(yè)負責人關于企業(yè)財務、資產(chǎn)狀況和經(jīng)營管理情況的匯報，在企業(yè)召開與監(jiān)督檢查事項有關的會議；查閱企業(yè)的財務會計報告、會計憑證、會計帳簿等財會資料以及與經(jīng)營管理活動有關的其他一切資料；核查企業(yè)的財務。資產(chǎn)狀況，向職工了解情況、聽取意見，必要時要求企業(yè)負責人做出說明；向財政、工商、稅務、審計、海關等有關部門和銀行調查了解企業(yè)的財務狀況和經(jīng)營管理情況；監(jiān)事會主席根據(jù)監(jiān)督檢查的需要，列席或者委派監(jiān)事會其他成員列席企業(yè)的有關會議。
三、監(jiān)事會監(jiān)督與財會監(jiān)督的區(qū)別
監(jiān)事會監(jiān)督和財會監(jiān)督各有分工，各有側重，是不同層面上為了共同的目標開展的監(jiān)督。具體講，監(jiān)事會監(jiān)督與財會監(jiān)督的區(qū)別體現(xiàn)在以下幾方面：（1）在監(jiān)督性質上，監(jiān)事會監(jiān)督是國家行使所有者權力的行政監(jiān)督，財會監(jiān)督是企業(yè)保證自身持續(xù)經(jīng)營和加強內部管理需要的業(yè)務監(jiān)督。（2）在監(jiān)督形式上，監(jiān)事會監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，企業(yè)財會監(jiān)督屬于內部監(jiān)督，兩種監(jiān)督來自不同的監(jiān)督主體。（3）在監(jiān)督過程上，監(jiān)事會監(jiān)督是結果監(jiān)督，也叫事后監(jiān)督；企業(yè)財會監(jiān)督是全過程監(jiān)督，是事前、事中和事后監(jiān)督的有機結合。（4）在監(jiān)督力度上。監(jiān)事會監(jiān)督具有一定的權威性和綜合性、而企業(yè)財會監(jiān)督則具有相應的專業(yè)性和經(jīng)常性。（5）在監(jiān)督手段上，監(jiān)事會的監(jiān)督手段以查帳為中心，監(jiān)事會進駐企業(yè)查帳的方式多種多樣，既可以自己查，又可以組織企業(yè)內部審計部門和委托會計師事務所等中介機構變，還可以建議國務院責成國家審計機關依法進行審計。企業(yè)財會監(jiān)督手段貫穿于記帳、算帳和報帳全過程。（6）在監(jiān)督重點上，監(jiān)事會重點監(jiān)督企業(yè)整體的經(jīng)營活動和財務報告，屬于較高層次的外部監(jiān)督；企業(yè)財會監(jiān)督是對每項具體經(jīng)營業(yè)務和財務開支進行監(jiān)督，屬基礎性內控監(jiān)督。
可見，外派監(jiān)事會制度旨在強化企業(yè)的外部監(jiān)督，但不干預企業(yè)仿生產(chǎn)經(jīng)營。參與對企業(yè)的外部宏觀治理，但不插手對企業(yè)的內部微觀管理。國有企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)督是屬于國家權力機構依法對國有企業(yè)進行的強制性的行政監(jiān)督，監(jiān)督結果得到法律認可，具有很強的權威性和公正性。因此．監(jiān)事會監(jiān)督的有效開展，必然有效地保證企業(yè)的經(jīng)濟活動依法有序進行，并可彌補和糾正企業(yè)內部財會監(jiān)督不實、不力、不到位等問題，是對內部財務監(jiān)督的一種再監(jiān)督。同時企業(yè)內部財會監(jiān)督的有效進行，又為監(jiān)事會進駐企業(yè)開展監(jiān)督檢查工作打下了堅實的基礎，提供了重要的第一手真實、完整、準確的財會資料。二者互相促進，相得益彰，缺一不可。
四、加強外派監(jiān)事會制度建設的若干思考
外派監(jiān)事會制度在我國尚處于初創(chuàng)階段，需要在今后的監(jiān)督實踐中不斷探索、完善。當前，則必須認真研究并亟待解決以下問題。
一是對國有企業(yè)進行監(jiān)督的評價標準體系問題。以財務監(jiān)督為核心，通過查帳對企業(yè)經(jīng)營決策、經(jīng)營管理情況和企業(yè)領導人的業(yè)績做出準確、客觀、公正的評價，必須有一個既符合國有企業(yè)實際、又科學合理，既便于操作。又能得到政府各部門和社會中介組織廣泛認同的評價指標體系。據(jù)了解，財政部前些年制定了資產(chǎn)負債率等10項考核指標；經(jīng)貿委會同有關部委制定了類似的考核國企的指標；監(jiān)事會管理機構也組織有關專家學者起草論證并參照國際上通用的杜邦評價體系。這既給國有企業(yè)特別是財會部門增添了工作量，又有重復上報、政出多門的傾向，應該妥善解決，盡快制定出一套具有概括性、適用性、科學性和可操作性的國企評價指標體系。
二是如何依法開展監(jiān)督檢查的問題。成熟的市場經(jīng)濟必然是法制經(jīng)濟、會計工作有《會計法》作依據(jù)，審計工作有《審計法》作依據(jù)。對國有資產(chǎn)進行堅強有力的監(jiān)督，也應該制定《國有資產(chǎn)監(jiān)督法》。從法律上保證代表國有資產(chǎn)所有者的監(jiān)事會成員在開展監(jiān)石工作時享有較為廣泛的調查取證機、查帳質詢權、信息披露權和獎懲任免建議權等。同時，在監(jiān)督過程中與財政、審計及中介機構的分工協(xié)作關系，也應規(guī)范化、經(jīng)?；?、制度化。
三是如何正確處理好事前、事中、事后監(jiān)督的問題。《暫行條例》規(guī)定監(jiān)事會監(jiān)督屬于事后監(jiān)督范疇，其目的是為了做到政企分開，避免由于監(jiān)事會監(jiān)督而成為企業(yè)的新婆婆，這無疑是正確的。但是，從產(chǎn)權理論上講，所有者對經(jīng)營者的監(jiān)督不可能僅僅停留在事后監(jiān)督一個環(huán)節(jié)上，企業(yè)的一切經(jīng)營活動和財務收支必須體現(xiàn)所有者的意志和利益，這是任何社會政治經(jīng)濟制度下的企業(yè)都必須遵循的基本原則。修改后的《會計法》從會計角度強化了對企業(yè)的經(jīng)營、財務、資金等各項管理工作的事前、事中。事后全程監(jiān)督，體現(xiàn)了所有者的意愿，維護了所有者的權益。如何在監(jiān)事會監(jiān)督檢查中處理好這些問題，還有待于今后在監(jiān)督實務中摸索。以降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督質量。
（作者單位：河北經(jīng)貿大學南校區(qū)財政系）
