摘要：文章闡述了高校部門預算管理工作的現(xiàn)狀，分析了高校目前部門預算編制和執(zhí)行過程中存在的主要問題，提出了當前形勢下深化高校部門預算改革的基本思路。
關鍵詞：高校；預算；管理；研究
一、引言
高校部門預算管理工作，是高校財務管理工作的一個重要組成部分，部門預算管理工作的結果，直接影響到高等學校的事業(yè)計劃的完成情況。自2001年開始，我國政府開始在高等院校試行以部門預算改革為主的財政四項改革，將原來的預算外收入納入部門預算統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)了真正意義上的綜合財務預算，推進了高校財務管理的科學化、規(guī)范化。但是，目前我國的部門預算的研究多立足于公共財政部門，預算編制方法也主要是適應財政部門的特點而制定的。由于高校不同于一般的行政事業(yè)單位，其收入和支出均有特殊性。高校在部門預算的編制和執(zhí)行過程中，還存在一些問題，高校的部門預算在編制、制度和管理方面，都存在著一些需要解決的問題，高校部門預算改革必須進一步深化和完善。
二、當前高校部門預算管理中存在的問題及主要原因分析
（一）在部門預算制度建設方面有待完善和加強
1、部門預算科目設置不能完整反映高校財務工作實際?，F(xiàn)行部門預算科目的設置，沒有考慮高校的特點，相對功能復雜，資金來源與用途交叉、多樣的高等學校而言，可操作性不強。對于高校的教學和科研這兩大中心工作的經費支出不能在部門預算中獨立體現(xiàn)，對于高校最主要的經費支出——教學經費支出和科研經費支出情況都沒有給予應有的反映。相關具體教學經費支出會計核算科目無法與部門預算支出科目直接銜接和對應，削弱了部門預算對高校經費的預算管理力度。
2、與部門預算改革配套的高校財務管理制度改革滯后。目前，我國高等學校執(zhí)行的會計制度是財政部和原國家教委1998年印發(fā)的，由于我國事業(yè)單位綜合改革尚未完成，因此，新的高等教育財務管理制度還沒有得到修訂，現(xiàn)行制度中相關規(guī)定早已不適應目前高校財務管理和部門預算改革的需要。具體表現(xiàn)在會計核算科目的設置、核算內容上，有不少內容與部門預算編報口徑不一致，在編制部門預算時，必須將會計科目預算進行分解后才能得出預算科目數(shù)據(jù)；在執(zhí)行預算時，按照現(xiàn)行會計制度的規(guī)定進行核算，造成財務決算資料不能直接或清晰地反映部門預算完成情況。
3、現(xiàn)行高校非稅收入管理制度、國庫支付制度與高校部門預算不相適應。由于高校的預算外收入一般在每年的9月后開始實現(xiàn)，而預算安排的支出從年初就開始了，因此高校的預算外收入預算實現(xiàn)和預算安排的支出的均衡性產生了矛盾。如果要求學校按收支兩條線的規(guī)定完成非稅收入預算，學校只有在1-8月利用銀行貸款或其他自有資金墊支，按照目前的國庫集中支付制度，不允許將資金撥付到學校的老賬號，這與實際工作相矛盾。實際工作中，一些高校很難全部完成收入預算計劃，部門預算執(zhí)行質量也就難以保證。
（二）高校部門預算編制質量不高，執(zhí)行不嚴肅
1、高校預算編制方法和程序不科學。實際工作中，大多數(shù)高校沒有把學校的長期發(fā)展目標與預算聯(lián)系起來，不能充分發(fā)揮預算的資源配置功能，缺乏科學的、可操作的中長期計劃，從而造成長期發(fā)展目標和年度預算脫節(jié)。不少高校管理者沒有認識到預算管理的獨特作用，未能將學校理財與預算有機地結合起來。不少高校領導和職能部門認為預算編制只是財務部門的事情，上報預算僅僅是為了申請財政撥款，在實際工作中出現(xiàn)預算申報程序不明確，基層和其他職能部門參與度不高，預算編制基礎不扎實等現(xiàn)象。學校財務部門一般根據(jù)上年經驗或參照上年預算執(zhí)行情況核定本年支出，有時或多或少還會出現(xiàn)“領導項目”、“關系項目”，既不客觀，又不公平，同時還缺乏透明度。所以，在高校預算管理中，年初爭預算、年中申請追加、年末超預算的情況經常發(fā)生。甚至有的項目是先施工、后立項，然后再追加預算，尤其是基建工程超預算現(xiàn)象嚴重。這樣極容易造成學校資金的浪費，同時又影響了預算的嚴肅性和有效性。有些高校沒有建立相應的預算跟蹤、分析和評價機制，對各單位的各項預算經費難以做出準確、具體的分析評價，對資金的使用效益難以做出正確、完整的評價。
2、高校的內部預算編制與財政部門預算編制脫節(jié)。2000年以來，國家財政部門一直在推行部門預算改革，眾多高校也在教育主管部門的組織下編制了預算，并由教育部門匯總上報財政部門形成了教育部門預算，最后經過財政部門的規(guī)定形成并批復下達到高校執(zhí)行，但由于相關配套的制度、法規(guī)滯后，有的高校沒有按照財政部門批復的預算范圍執(zhí)行，而是另行編制學校內部預算，有的高校根本就不編制學校內部預算，客觀上造成預算執(zhí)行與財政部門預算的不一致。
3、預算的編制和執(zhí)行脫節(jié)，高校部門預算績效考核監(jiān)督機制尚未建立。部門預算改革在高校已實行近10年，不少高校重編制、輕執(zhí)行。教育財務管理部門也沒有建立起系統(tǒng)的、有效的績效考核評價機制。首先，在學校內部預算執(zhí)行過程中，存在預算執(zhí)行、調整隨意性的問題，預算的嚴肅性大大降低，預算的約束力不強。學?，F(xiàn)行的預算管理普遍只重視事前和事中管理而不重視事后管理，預算管理一直停留于制訂預算和執(zhí)行預算的水平，將大部分的人力、物力花費于審核哪些支出該開支，哪些支出不該開支，為了審核而審核，并沒有將部門經費和工作目標捆綁，與工作績效掛鉤，缺乏有效的預算管理獎懲機制，造成各部門爭奪資金，加劇資金短缺的矛盾，而對資金使用的效益卻無人考核，造成資金使用效益低下。其次，有的高校預算經批復后，在執(zhí)行中出現(xiàn)偏離預算的情況。例如，預算外收入預算因為資金調度困難執(zhí)行不到位，不能及時入庫，用于安排的支出項目不能執(zhí)行；對預算安排的項目不按規(guī)定期限實施，擅自改變預算經費使用的用途等。
根據(jù)以上對高校部門預算中存在的各種問題的研究，本文提出以下對策以求解決相關問題，推進高校的部門預算和財務管理工作。
三、加強高校部門預算管理的對策
（一）高等教育財務管理部門應采取的對策
1、制訂和完善高校部門預算收入支出科目體系，出臺適應地方特點的高校部門預算編制規(guī)范性文件。財政部門應不斷完善政府收支分類科目改革，使部門預算科目的設置應進一步適應財政改革的要求，充分考慮高校的特點，滿足高校實際管理的需要。同時應出臺高校部門預算編制規(guī)范性文件，明確高校部門預算編制原則、編制程序、編制方法，規(guī)范部門預算收入和支出科目使用范圍，從制度上規(guī)范高校預算編制行為。
2、修訂和完善高等學校會計制度。高校教育、財政管理部門應加緊修訂和完善高等學校會計制度。要將部門預算的有關制度和與會計核算、財務決算能更好地銜接起來，科學設置會計科目，將政府收支科目和會計核算科目口徑統(tǒng)一起來。
3、制定和完善適應高校管理實際的部門預算執(zhí)行制度和預算監(jiān)督制度。首先，針對高校預算外收入的特殊性，財政部門應允許高校在1-8月份根據(jù)工作需要向國庫支付部門申請使用預算外資金計劃，即國庫向學校先行墊付預算外資金，秋季開學后，學校立即將所收學費等預算外收入上繳預算外資金專戶，這樣才能做到嚴格執(zhí)行收支兩條線。其次，教育、財政管理部門應建立預算監(jiān)督制度，根據(jù)年初批復的學校部門預算及年中調整預算，對高校財務決算進行預算執(zhí)行情況的檢查。
（二）高校應采取的對策
1、加強預算管理機構建設，規(guī)范預算編制程序。學校應該成立由財務部門牽頭組成的預算編制機構，該機構成員應由人事部門、財務部門、教務部門、科研管理部門、資產管理、各學院代表等組成，它的職能是制定預算定額標準，匯總全校各部門申報的預算，論證項目預算，撰寫預算草案并向學校預算管理委員會提出建議。預算編制時，校內可實行“兩上兩下”的編制程序。即預算基礎數(shù)據(jù)應首先來自各學院、系、部、處單位；其次由財務部門牽頭組成預算評審小組，對各部門預算進行調研和審定，向各部門下達收支限額和修訂意見，各部門按照收支限額和修改意見，編制部門預算正式文本，上報財務處；最后由財務部門將上級批準的學校預算分解并報學校領導批準后，以文件方式下達部門。各部門在本年度內按批準的預算指標開展業(yè)務活動，以加強部門預算的管理。
2、采取有力措施，改進預算編制方法。首先，強化預算管理，把財政布置的部門預算和校內綜合預算合二為一。這樣才能及時執(zhí)行當年預算、安排預算指標，使日常會計核算的賬務處理能夠及時。其次，推行校內部門預算，改進支出預算的編制方法。要求高校各學院（部門）編制預算，在編制方法上，必須改革“基數(shù)增長法”，全面試行和推廣“零基預算法”，即在編制預算時，對所有的預算支出均以零為基礎，從根本上研究、分析每項預算支出的必要性和支出數(shù)額，使預算數(shù)字更切合當期的實際情況。這種方法有利于克服學校內部各種隨意性的支出，保證重大計劃項目的資金需要。再次，實行預算經費定員、定額管理。不管是人員經費還是一般公用經費均按定員、定額來測算，對專項經費實行滾動預算，建立預算項目庫，克服支出預算編制的隨意性。
3、建立預算的績效評估與激勵機制。部門預算強調以效率為中心。高校在部門預算的執(zhí)行過程中，也應該突出“效”的地位，建立績效考評制度。預算的績效評估與激勵機制是預算管理的重要環(huán)節(jié)，是全面衡量經費使用績效的重要階段。在預算執(zhí)行過程中建立健全責任預算制度，制定切實可行的“問效”工作程序和考核指標，對績效考評結果采取相應的獎懲措施。通過績效評估，檢查預定的計劃目標實行情況，為今后預算管理提供經驗和教訓。同時應充分發(fā)揮內部審計監(jiān)察部門的作用，將各部門預算管理、執(zhí)行情況納入內部審計范疇，通過對各部門預算執(zhí)行情況的審計，客觀公正地評價各級經濟責任人在其崗位、管理職責范圍內預算管理過程中取得的成績和存在的問題。
預算管理在高校財務管理中具有重要的地位和作用。堅持高校財務預算管理，既是落實國家財務管理政策的需要，也是學?？茖W管理的需要，更是學校長期發(fā)展的必然要求。只有摸索出一套符合國家預算管理政策，適應學校發(fā)展的預算管理體制和管理模式，才能加強預算管理，提高辦學效益，才能促進教育事業(yè)全面協(xié)調地可持續(xù)發(fā)展。
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