自1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，地方財(cái)政的理財(cái)主體地位得到了加強(qiáng)，地方財(cái)政在提供地方公共產(chǎn)品和組織地方財(cái)政收支等方面發(fā)揮了重要作用，對(duì)于國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和壯大，也具有重要的支撐作用。但與此同時(shí)，地方財(cái)政困難，尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政困難問題日顯突出，突出表現(xiàn)為在全國(guó)財(cái)政總收入高速增長(zhǎng)的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)等方面的缺陷和問題，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，多種顯性、隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在地方財(cái)政運(yùn)行過程中集中表現(xiàn)出來。
一、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式
1.財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)
從地方自有財(cái)力看，地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為收支矛盾突出，財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算平衡難度大。據(jù)相關(guān)資料顯示，1994－2004年，地方政府財(cái)政收入平均僅占財(cái)政收入總額的47.65％，而同期地方政府財(cái)政支出平均占全國(guó)財(cái)政支出總額的70.17％，地方政府自有財(cái)力長(zhǎng)期不足且增長(zhǎng)乏力，可調(diào)配收入與公共需求的差距逐年拉大。而且，地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)失衡，一些縣鄉(xiāng)地方政府不斷尋求預(yù)算外收入，以解決財(cái)政失衡問題。在地方稅收收入占地方財(cái)政收入的比重呈下降態(tài)勢(shì)的同時(shí)，行政性收費(fèi)、罰沒收入和其他非稅收入成為拉動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)的主體。財(cái)政收入來源單一，缺乏穩(wěn)固有后勁的財(cái)源基礎(chǔ)，削弱了地方財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
從地方財(cái)政體制看，地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為省以下財(cái)政體制不完善。分稅制改革以來，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的22%提高為2004年的54.9％（含對(duì)地方稅收返還因素），中央財(cái)政支出比重，卻從1993年的28.3％下降為2004年的27.7％。11年來中央對(duì)中、西部地區(qū)分別凈補(bǔ)助3882億元和6053億元。在2004年加大對(duì)財(cái)政困難縣轉(zhuǎn)移支付力度的情況下，占縣級(jí)單位總數(shù)近30％的791個(gè)財(cái)政困難縣，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付增量?jī)H為181億元，占中央對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付增量的四分之一。在中央財(cái)政不斷加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時(shí)，地方財(cái)政困難問題日益突出、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大的重要原因在于省以下財(cái)政體制不完善：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾和問題有向財(cái)政轉(zhuǎn)移和積聚的趨勢(shì)，處于基層的縣鄉(xiāng)財(cái)政成為上級(jí)財(cái)政集中財(cái)力的對(duì)象?？h鄉(xiāng)政府間爭(zhēng)飯吃的矛盾相當(dāng)突出，形成了鄉(xiāng)財(cái)政無稅可分，成為最弱級(jí)財(cái)政的局面；二是縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政供養(yǎng)人員過多。兼具行業(yè)管理、服務(wù)功能的機(jī)構(gòu)都存在人員急劇膨脹的問題；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入滯后，農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠健全，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度覆蓋面小，農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，教育經(jīng)費(fèi)來源不夠穩(wěn)定。
2.地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)
從地方財(cái)政支出的規(guī)模看，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為地方財(cái)政支出總量偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方財(cái)政支出占GDP的比重從1978年的16.28％下降到2004年的15.08％，財(cái)政困難地方政府部門的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)以及教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等法定支出不能按時(shí)足額到位。
從地方財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)看，地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)主要是結(jié)構(gòu)失衡，支出范圍不明晰，“越位”和“缺位”并存。如用于行政管理費(fèi)的比重過大，而基礎(chǔ)設(shè)施投資、科教文衛(wèi)和社會(huì)保障支出等卻供給不足。2002年，地方財(cái)政用于基本建設(shè)支出額為1889.84億元，占地方財(cái)政支出總額的12.37％，2002年地方財(cái)政用于科教文衛(wèi)支出額為3531.59億元，是1995年的2.68倍，而2002年行政管理支出額卻是1995年的3.1倍。地方政府在財(cái)政資源本已十分有限，政府需正常運(yùn)行、各項(xiàng)事業(yè)又亟待資金保障的矛盾中，又加上財(cái)政資金使用不當(dāng)、浪費(fèi)嚴(yán)重，無疑使得地方政府的負(fù)擔(dān)雪上加霜，財(cái)政基本職能大大弱化。特別是一些貧困縣鄉(xiāng)政府已難以保證社會(huì)性公共開支的最低資金需求。地方財(cái)政增支壓力大、支出剛性強(qiáng)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在彰明較著。
3. 地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于政府債務(wù)。目前，全國(guó)各地、各級(jí)地方政府大多負(fù)有各種各樣的債務(wù)。盡管中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，中國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營(yíng)，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人之想象。地方政府所負(fù)債務(wù)形式多樣，最主要的形式包括：由地方政府出面擔(dān)?；蛱峁┳兿鄵?dān)保（如以地方人大會(huì)議通過《決議》的形式），為企業(yè)向銀行貸款融資提供方便（雖屬或有債務(wù)，但規(guī)模最大）；地方政府部門拖欠企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款等各種“白條”。這在客觀上又增加了隱性風(fēng)險(xiǎn)向顯性風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)轉(zhuǎn)化的可能性，成為地方政府潛在的財(cái)政壓力。
二、我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析
地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的各種矛盾在相應(yīng)政府級(jí)次財(cái)政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中較深層次矛盾的綜合反映。綜觀地方財(cái)政種種風(fēng)險(xiǎn)，成因極其復(fù)雜，既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期體制因素的影響，也有轉(zhuǎn)軌過程中新舊體制摩擦造成的制約因素。
1.政府級(jí)次和財(cái)政級(jí)次方面層級(jí)過多，管理范圍偏大。
我國(guó)現(xiàn)有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府，政府行政層級(jí)決定財(cái)政級(jí)次。行政層次較多，不僅加劇了機(jī)構(gòu)臃腫和行政效率低下，政府職責(zé)與權(quán)限難以劃清，也使政府間財(cái)政關(guān)系由于過多的政府層級(jí)而表現(xiàn)出復(fù)雜性，造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)估算，目前1個(gè)省平均管轄11個(gè)左右的地市級(jí)行政單位，1個(gè)地市級(jí)行政單位平均管轄8個(gè)左右的縣級(jí)行政單位，1個(gè)縣級(jí)行政單位平均管轄19個(gè)左右的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)。龐大臃腫的地方政府體系使地方財(cái)政關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)困難，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，不同級(jí)次的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)直接傳導(dǎo)同級(jí)和上級(jí)地方政府。
2.地方稅體系不健全，轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后。
分稅制后的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主體、所得稅為輔助的結(jié)構(gòu)，這其中的增值稅約占全部稅收的40％，而僅25％的稅收分享權(quán)使地方財(cái)力增長(zhǎng)受到制約。地方固定收入范圍雖有所擴(kuò)大，但地方稅種規(guī)模小、稅源分散，征收難度大，增長(zhǎng)彈性小，難以形成主體稅種。目前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付方式過于復(fù)雜，有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助及其他補(bǔ)助6 種之多。轉(zhuǎn)移支付資金分配模式也不規(guī)范，雖在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配，但 “基數(shù)加增量”確定稅收返還額延續(xù)了多年形成的不合理利益分配格局，所有地區(qū)均給予返還，沒有考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的差異。
3.地方財(cái)政收入低，增長(zhǎng)機(jī)制缺乏穩(wěn)定性。
受自然條件、地理?xiàng)l件、資源稟賦、歷史等諸多因素的影響，我國(guó)中部、西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上掣肘限制多，財(cái)力狀況差異不斷擴(kuò)大。一些財(cái)力基礎(chǔ)較差的地區(qū)又受到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)僵化、屬地企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以同全國(guó)同步，造成地方財(cái)政收入總量低，財(cái)力規(guī)模小、增長(zhǎng)后勁不足。而社會(huì)保障資金缺口、下級(jí)財(cái)政補(bǔ)助需求增加等財(cái)政支出壓力使一些地方政府部門為了局部利益擴(kuò)大預(yù)算外資金規(guī)模，以費(fèi)擠稅，增加了地方財(cái)政或有負(fù)債，形成了隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
4．地方政府盲目投融資，短期化行為更提升了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
由于地方政府投融資體系缺乏規(guī)范化管理，地方政府往往過度依賴間接融資方式獲取對(duì)外借款，而在不考慮本地區(qū)還債能力和對(duì)投資項(xiàng)目是否具備把握能力的情況下盲目上項(xiàng)目，勢(shì)必導(dǎo)致地方政府行為更趨短期化，“政績(jī)工程”、“形象工程”泛濫，預(yù)算約束軟化，財(cái)政支出持續(xù)膨脹，從而成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的直接誘因。
三、化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策
1.改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，建立中央—省—市縣三級(jí)扁平化的財(cái)政體制
一是在目前中央對(duì)地方行政管理體制尚不可能一下做出大的改革的情況下，可以考慮按照中央、省、市縣三級(jí)扁平化架構(gòu)來安排財(cái)政分稅分級(jí)的體制，并以此進(jìn)一步帶動(dòng)中國(guó)行政架構(gòu)的改革?？h級(jí)政府在我國(guó)有著特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡縣制以來，縣級(jí)行政區(qū)劃已歷時(shí)兩千余年。從目前我國(guó)縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看．其主要職能是承擔(dān)文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是基礎(chǔ)教育的絕大部分是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的，這方面的支出一般占全部縣級(jí)財(cái)政支出的40％以上。此外，農(nóng)村的大量公共產(chǎn)品，典型的如道路建設(shè)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會(huì)保障，主要是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的。因此，現(xiàn)行財(cái)稅體制應(yīng)以縣級(jí)為重點(diǎn)完善的級(jí)次，改變目前中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)稅體系，建立中央、省、縣三級(jí)扁平化的財(cái)政運(yùn)行體系。這樣不僅有利于在減少政府層級(jí)、收斂政府間摩擦因素的同時(shí)顯著減少行政成本，而且對(duì)于強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控地位，合理配置地方的權(quán)力，科學(xué)地劃分各級(jí)政府間的事權(quán)與支出范圍，從根本上解決地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有積極的戰(zhàn)略意義，從而也為規(guī)范省以下各級(jí)政府間的分配關(guān)系，建立架構(gòu)合理、職能規(guī)范、運(yùn)行高效的分稅分級(jí)財(cái)政體制奠定基礎(chǔ)。
二是全面推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。為有效緩解基層財(cái)政困難，規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，“十一五”期間應(yīng)全面實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的辦法，對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難狀況得到明顯緩解，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和重點(diǎn)事業(yè)發(fā)展支出得到有效保障。
三是擴(kuò)大省管縣試點(diǎn)范圍?！笆晃濉币?guī)劃明確提出“有條件的地方實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。今后五年一是要繼續(xù)加大對(duì)縣(市)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，進(jìn)一步擴(kuò)大縣(市)的財(cái)政自主權(quán)；二是要堅(jiān)持事權(quán)、財(cái)權(quán)下放與規(guī)范運(yùn)作相結(jié)合，使省與縣兩級(jí)政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)等劃分上更明確、更規(guī)范、更合理。三是省級(jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度等方面應(yīng)盡可能直接核算到縣，減少財(cái)政管理層次，提高行政效率和資金使用效益。
2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)
一是強(qiáng)化中央財(cái)政的再分配功能，規(guī)范和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范和健全、完善轉(zhuǎn)移支付制度，必須在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，大力改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度、方法、手段，爭(zhēng)取較快增加“因素法”轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和覆蓋范圍，使保既得利益的“稅收返還”等比重下降到相當(dāng)小的份量之后，便可以取消增值稅返還、基數(shù)返還、體制補(bǔ)助和地區(qū)間的不平等政策，有效糾正歷史上遺留的不合理因素；在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排上，要根據(jù)地區(qū)間人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)力和支出標(biāo)準(zhǔn)等綜合因素，科學(xué)測(cè)算“標(biāo)準(zhǔn)支出”和“標(biāo)準(zhǔn)收入”，確定標(biāo)準(zhǔn)支出的范圍和計(jì)量方式，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，并根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和階段性任務(wù)，設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，同時(shí)還要根據(jù)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、財(cái)力的不平衡程度和省以下政府的公共服務(wù)水平，設(shè)置橫向均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)。
二是在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。在因素的選擇和權(quán)重的設(shè)定上，還應(yīng)充分考慮中西部地區(qū)及其縣級(jí)財(cái)政的困難問題，對(duì)多年來受工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差不利影響以及為我國(guó)工業(yè)化發(fā)展作過巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)業(yè)地區(qū)和中西部地區(qū)，給予體制性傾斜支持，逐步實(shí)現(xiàn)在同等努力程度下，全國(guó)不同地區(qū)間公共服務(wù)水平大體均等，促進(jìn)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，應(yīng)在考慮本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，盡量與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)相協(xié)調(diào)。在對(duì)下實(shí)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，省級(jí)財(cái)政不僅要更多地讓利于基層，做到轄區(qū)內(nèi)公平、公正、公開透明，而且還要加大對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的支持力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增強(qiáng)財(cái)政困難地區(qū)財(cái)政保障能力。
3.規(guī)范和完善地方稅收體系，調(diào)整各級(jí)政府間的財(cái)力劃分
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可考慮將目前中央和省級(jí)財(cái)政集中的部分專項(xiàng)收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級(jí)，分別設(shè)置省稅和市縣稅，其中將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動(dòng)性不大的稅種作為市縣級(jí)政府的主體稅種，如城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、教育稅和契稅等，以改變目前縣級(jí)沒有主體稅種和共享稅過多的局面，從而真正有效緩解基層財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。在財(cái)力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難縣的上繳任務(wù)，共享稅的返還部分要盡可能多留給縣級(jí)財(cái)政，使基層財(cái)政能在涵養(yǎng)財(cái)源的基礎(chǔ)上休養(yǎng)生息、正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
4.構(gòu)建新型農(nóng)村公共財(cái)政體系
按照“積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入”的新時(shí)期規(guī)劃，首先農(nóng)村基建資金應(yīng)主要投向公益性、調(diào)控性和環(huán)保性的領(lǐng)域，在保證農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模增長(zhǎng)的前提下，逐步加大對(duì)農(nóng)村生活服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，堅(jiān)持“多予少取放活”，使公共財(cái)政的陽光能夠真正照耀到廣大農(nóng)村。其次應(yīng)合理劃分農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任分工。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出由各級(jí)政府共同承擔(dān)，經(jīng)費(fèi)的分配使用，則由縣級(jí)政府統(tǒng)籌安排。第三是針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面小，廣大農(nóng)民仍被排除在社會(huì)保障體系之外，城市和農(nóng)村的社會(huì)保障體系二元化現(xiàn)象突出問題，建立農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等農(nóng)村社會(huì)保障體系。只有夯實(shí)了基層經(jīng)濟(jì)，解決好“三農(nóng)” 問題，作為財(cái)政體系基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的地方財(cái)政才能有良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力才能有根本提升。
作者：桂馨 文章來源：財(cái)政部國(guó)庫(kù)司
