摘要：征地補償價格的高低與失地農(nóng)民的生活質(zhì)量密切相關(guān)。為了進一步了解土地補償價格與失地農(nóng)民生活質(zhì)量的關(guān)系以及影響土地補償價格的因素，筆者對河北省高碑店市土地補償情況作了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在征地過程中同時期同區(qū)位土地補償價格相差懸殊，而且相差懸殊的土地補償價格導(dǎo)致農(nóng)民出現(xiàn)兩極分化的情況。并在分析原因的基礎(chǔ)上，提出了解決問題的對策和建議。
關(guān)鍵詞：土地補償價格 兩極分化 負所得稅
征地補償價格的高低與失地農(nóng)民的生活質(zhì)量密切相關(guān)，而土地補償價格的高低又受到不同因素的影響。為了進一步了解影響土地補償價格的因素、土地補償價格與失地農(nóng)民的關(guān)系以及土地補償價格實施中存在的問題，筆者于2005年5月份對河北省高碑店市周圍9個村莊（馬家鎮(zhèn)、方家務(wù)、閻家務(wù)、李家營、溫家屯、高家鎮(zhèn)、付家莊、黃辛莊、馬莊等）隨機走訪了50戶農(nóng)戶，采用深入座談和填寫調(diào)查表的方式展開調(diào)查。這50戶農(nóng)戶中，其中完全失去耕地的有12戶，占總樣本的24%，目前全家總耕地面積在一畝以內(nèi)的25戶，占總樣本的50%，總耕地面積在一畝以上的有13戶，占總樣本的26%，50戶農(nóng)戶中都不同程度存在由于政府征用土地而減少耕地的情況。之所以選擇高碑店市進行樣本調(diào)查，是因為高碑店市作為一個縣級市，由于地處保定和北京之間，具有很好的交通條件和發(fā)展優(yōu)勢。在1994年以來利用其特殊的地理位置，城市規(guī)模急劇擴張，尤其是自2000年以來經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的成立、世紀(jì)大道的修建以及植物園項目征地等，造成了大量失地農(nóng)民，而高碑店本身又沒有大型企業(yè)來安置這些失地農(nóng)民，所以造成大量失地農(nóng)民失地又失業(yè)。所以以高碑店市作為樣本，在分析目前很多小城鎮(zhèn)攤大餅式的建設(shè)而缺乏基本產(chǎn)業(yè)支持情況下，城鎮(zhèn)周圍失地農(nóng)民的生存狀況具有一定典型和代表意義，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)在征地過程中存在以下問題：
一、土地補償價格的隨意性
根據(jù)我國土地管理法規(guī)定，土地補償費應(yīng)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6到10倍，安置補助費應(yīng)為該耕地被征用前三年年產(chǎn)值的4到6倍，最高不超過15倍，對青苗補償費應(yīng)根據(jù)當(dāng)年在田作物實際產(chǎn)量產(chǎn)值計算。而國土資源部2004年指導(dǎo)意見提出土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)的確定應(yīng)以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低為原則。但是在具體執(zhí)行土地補償價格時卻表現(xiàn)為補償價格的隨意性，其主要表現(xiàn)為以下三個方面：
（一）同時期同地段不同村的土地補償價格相差懸殊。根據(jù)對付家莊的調(diào)查資料，2000年因為修光華路征用該村土地，該村支付給失地農(nóng)戶的補償價格為每年每畝地700元，共補償30年，分期支付，后因為再次征地，剩余款項在2004年全部付清，共每畝實際支付給失地農(nóng)民補償款21000元。而同期相鄰的閻家務(wù)實際支付給村民的補償款為每畝6萬元，一次付清。2004年征地，付家莊的征地補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝700元，共補償25年，一次付清，每畝實得補償款17500元，而同時期閻家務(wù)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝9萬元，一次付清。
（二）同時期同地段同村不同隊的土地補償價格不同。根據(jù)對付家莊的調(diào)查，2004年同期的征地補償價格，一隊所支付給村民的土地補償價格為每畝17500元，而二隊所支付給村民的土地補償價格為每畝30000元。
（三）即使是同時期同村同隊的土地補償價格也不相同。同樣是對付家莊的調(diào)查，全村支付給一隊的土地補償價格為每畝17500元，支付給二隊的土地補償價格為每畝30000元，但是也存在因為部分農(nóng)戶與村領(lǐng)導(dǎo)的密切關(guān)系，即使是一隊的失地農(nóng)戶，也得到了每畝30000元的土地補償款。這種現(xiàn)象在其他村也存在。
二、村民出現(xiàn)兩極分化
由于相差懸殊的征地補償價格和不同的分配補償方式，使村民出現(xiàn)極度兩極分化的現(xiàn)象。
首先，失地農(nóng)民與村中沒有被征地的農(nóng)民出現(xiàn)兩極分化。在被征地的村中，9個村莊的村委會全部是用征地的補償款上交全村的農(nóng)業(yè)稅，占總調(diào)查樣本的100%，也有部分村莊甚至由村委會代繳全村的水電費，也有的村莊將土地補償款在全村村民平均分配。這種不公平的分配方式導(dǎo)致村民出現(xiàn)兩極分化，全村一方面出現(xiàn)部分失地農(nóng)民因補償金額不足而生活難以為繼，另一方面沒有被征地農(nóng)民因為全村其他村民被征地而取得收益，失地農(nóng)民生活水平下降，而沒有被征地的農(nóng)民卻因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地農(nóng)民的相對生活水平下降。根據(jù)對征地前以務(wù)農(nóng)收入的29戶農(nóng)戶調(diào)查，認為征地后生活水平高于現(xiàn)在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶收入水平的為0，認為與現(xiàn)在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶生活水平差不多的4戶，占總樣本的14%，認為生活水平低于現(xiàn)在農(nóng)戶23戶，占總樣本數(shù)的79%，認為不清楚的2戶，占總樣本數(shù)的7%。
其次，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶與征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶出現(xiàn)兩極分化。在調(diào)查中，50戶調(diào)查樣本中在征地前以非農(nóng)收入為主的有21戶，占總調(diào)查樣本的42%，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的有29戶，占調(diào)查樣本的58%。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，對征地前以非務(wù)農(nóng)收入為主的21戶中，征地后反映生活水平明顯提高的為0戶，有所提高的為9戶，占總樣本的43%；反映征地后生活水平?jīng)]有變化的11戶，占總樣本的52%；反映征地后生活水平有所下降的有1戶，占總樣本的5%；反映征地后生活水平明顯下降的為0戶，即征地后反映生活水平有所提高的，占總樣本總數(shù)的43%。而通過對征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的29戶農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)反映生活水平明顯提高的為0戶，生活水平有所提高的為0戶，生活水平?jīng)]有變化的為1戶，占總樣本的4%，反映生活水平有所下降的有18戶，占總樣本的62%，反映生活水平明顯下降的10戶，占總樣本的34%，即征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶反映征地后生活水平下降的共28戶，占樣本總數(shù)的96%。所以征地的結(jié)果使征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶生活水平下降，而征地前以非農(nóng)收入為主的部分農(nóng)戶生活水平有所提高。
再次，村干部和村民出現(xiàn)兩極分化。由于缺乏必要的監(jiān)督機制，在征地過程中出現(xiàn)暗箱操作，村委會飽中私囊。在對付家莊的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)二隊曾征用村民的菜地開發(fā)二層商品樓出租，在征地時沒有支付任何補償款，許諾在開發(fā)后實行收益分成。在商品樓開發(fā)完畢，將開發(fā)后的商品樓按每間14萬元出售，而對村民卻稱商品樓開發(fā)虧損，便不了了之。一方面失地農(nóng)民因缺乏足夠的補償款生活水平急劇下降，而個別村領(lǐng)導(dǎo)家中卻購置了私家車。付家莊作為高碑店市的城中村將面臨搬遷和改造，大部分村民對搬遷憂心忡忡，擔(dān)心搬遷后沒有生活來源，卻將面臨高額的取暖費、物業(yè)管理費和生活開支。而村中有錢的人卻在抓緊時間蓋房，準(zhǔn)備借搬遷之機大撈一筆，貧富差距正逐漸拉大。
最后，相鄰的不同村因征地補償價格不同而出現(xiàn)兩極分化。相鄰的兩個村由于不同的補償標(biāo)準(zhǔn)，使村民生活水平出現(xiàn)顯著差距。對閻家務(wù)調(diào)查8戶村民中，反映生活水平有所提高的8戶，占樣本總數(shù)的100%；而相鄰的付家莊9戶調(diào)查中，反映生活水平?jīng)]有變化的3戶，占總樣本的33%，生活質(zhì)量有所下降的2戶，占總樣本的22%，生活質(zhì)量明顯下降的4戶，占總樣本的45%，沒有生活水平有所提高的農(nóng)戶。而處于高碑店南環(huán)的黃辛莊，雖然也有征地情況，但因村里有較多的機動地，所以對征地農(nóng)民用機動地劃地補償，對村民生活沒有影響，農(nóng)民生活滿足，無后顧之憂。
三、相關(guān)原因分析
（一）土地被征用后的不同使用用途是導(dǎo)致征地補償價格懸殊的根本原因。在同時期同區(qū)位情況下，付家莊和閻家務(wù)相鄰的地塊出現(xiàn)相差懸殊的補償價格，即17500元和90000元不同的價格，是因為付家莊是工業(yè)用地而閻家務(wù)是商業(yè)用地，另外同時期因為植物園用地屬于公共用地，所以土地補償價格更低，每畝僅為13500元。所以土地補償價格的高低與土地被征用后的使用用途密切相關(guān)，具體表現(xiàn)在商業(yè)用地的土地價格＞工業(yè)用地的土地價格＞公共用地的土地價格。另外當(dāng)?shù)卣С值闹攸c建設(shè)項目土地補償價格也低于同時期同用途的土地補償價格，如順達合資公司的征地價格偏低。該結(jié)論也可以在山西省鋁廠第三期征地時得到驗證，同時期每畝工業(yè)用地的征用價格為10-12萬元，而鋁廠因為是國家和山西省的重點支持項目，補償價格僅為每畝3-4萬元。
（二）土地補償價格高低與被征用土地農(nóng)民對征地的配合度相關(guān)。土地補償價格的形成是國家、用地單位、村集體和農(nóng)戶四者博弈的結(jié)果，土地補償價格的高低與各方的實力大小密切相關(guān)。如果代表國家利益的鎮(zhèn)政府、用地企業(yè)和村委會在征地面前成為利益的共同體，被征用土地的農(nóng)戶便淪為征地實施過程中的弱勢群體。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是同一時間、同一用途的征地，在征地補償價格也有所不同，如在付家莊2002年順達公司征地時就出現(xiàn)一隊17500元每畝的補償價格，而二隊農(nóng)民的補償價格則為30000元每畝，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)是因為二隊曾組織過幾次因土地補償價格偏低而聯(lián)合上訪活動，所以結(jié)果是補償價格比一隊價格偏高，該種情況在其他村也可以得到驗證，所以村民的有計劃的維權(quán)活動對提高土地補償價格具有積極意義。
（三）征地實施過程中缺乏有效的監(jiān)督和執(zhí)行體系。在執(zhí)行時由于缺乏透明度和有效監(jiān)督，導(dǎo)致在同時期同地段同用途的用地也會出現(xiàn)補償價格不一致的情況。更有甚者，土地補償價格成為村干部制約村民的手段，對與自己關(guān)系好的農(nóng)戶支付較高的土地補償價格，對一些老弱病殘的農(nóng)戶支付較低的土地補償價格，甚至出現(xiàn)承諾的補償價格和實際支付的補償價格不一致的情況，具體表現(xiàn)在同時期同村同隊的不同農(nóng)戶支付不同的土地補償價格。
（四）就業(yè)和安置政策失效，是導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的原因。雖然國家規(guī)定了劃地安置、就業(yè)安置、入股分紅安置和移民安置等不同的安置方式。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然在征地時用地單位承諾了一些安置方式，但在具體實施時除了貨幣安置外無任何其他安置方式。在調(diào)查時在選擇征地后是否有其他安置和培訓(xùn)時所有的50戶失地農(nóng)戶均選擇為無，占調(diào)查樣本的100%，顯示安置政策并沒有得到落實。
四、解決問題的對策和建議
（一）建議征用土地時相同區(qū)位不應(yīng)該區(qū)分土地的使用用途，即不論何種用途的土地征用應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相同的土地補償價格。針對以上土地補償價格的影響因素和對失地農(nóng)民的重要作用，筆者認為同地段同時期因征用用途不同而導(dǎo)致的相差懸殊的土地補償價格，將不利于社會的發(fā)展。首先，相差懸殊的土地補償價格是形成失地農(nóng)民貧富差距的根源。一直沒有解決的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，由于各種原因又演變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，即農(nóng)村又出現(xiàn)嚴(yán)重的貧富差距。中國人歷來“不患貧，而患不均”的思想必將對社會的發(fā)展產(chǎn)生不利影響；其次，其直接結(jié)果將導(dǎo)致公共用地征用土地困難，國家只好動用強制權(quán)，使干群關(guān)系惡化。2005年6月13日河北省定州市因征地發(fā)生的惡性傷人和械斗事件即可見一斑。最后，因為公共用地較低的土地征用價格對農(nóng)民造成的損失誰來負擔(dān)？公共用地是為了滿足社會公眾共同利益的需要，其最終目的是增加社會公眾的福利和社會效益。這種受益群體應(yīng)是社會公眾而不是失地農(nóng)民。根據(jù)公平性原則，即誰受益誰應(yīng)該承擔(dān)損失。社會公共利益征用土地的損失不應(yīng)該由農(nóng)民來負擔(dān)，而應(yīng)該有社會或國家來負擔(dān)。所以，區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地，根據(jù)不同土地使用用途實行不同的土地補償價格有失公平性原則。建議征用土地時不區(qū)分土地的使用用途，征用土地時實行折衷統(tǒng)一的土地補償價格。這樣既有利于保護失地農(nóng)民的權(quán)益，又有利于緩解農(nóng)民由于征地而發(fā)生的貧富不均問題，而且還可以解決公共用地征地難的問題，緩解政府和農(nóng)民的矛盾。在征用土地時不分何種用途使用土地，在相同區(qū)位普遍使用相同的土地征用價格。而政府向有關(guān)土地使用部門提供土地時，對“公共性質(zhì)的”土地使用收取較低的土地出讓稅金，對“非公共性質(zhì)”的土地使用征收較高的土地出讓稅金和費用，以彌補在公共用地征用時支付的較高的征地補償金，以保證政府征地時收支平衡。同時，建議征地補償標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，應(yīng)嚴(yán)格進行，不論是何種用途的土地使用，即不論是公共性質(zhì)的土地征用，還是非公共性質(zhì)的土地征用，抑或是國家重點工程項目，都嚴(yán)格按照指定的征地標(biāo)準(zhǔn)來進行，以切實保證失地農(nóng)民的利益。
（二）實行負所得稅解決失地農(nóng)民的生活問題。針對目前失地農(nóng)民生活困難的情況，很多地方將失地農(nóng)民納入最低生活保障。筆者認為將失地農(nóng)民納入最低生活保障體系，體現(xiàn)了政府對失地農(nóng)民的人文關(guān)懷，具有積極意義。但是最低保障制度僅僅是構(gòu)建了一道防貧困網(wǎng)，只能對沒有收入的家庭起到扶助作用，卻不能解決大部分失地農(nóng)民的生活問題，而且會造成養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。針對以上失地農(nóng)民收入差距相差懸殊的問題，建議政府實行負所得稅制度對不同收入水平的失地農(nóng)民進行補貼。所謂的負所得稅制度，是指政府向低收入個人支付所得稅來代替政府福利補助的方式，其實質(zhì)是政府的稅收負收入。其目的有兩個，其一是對低收入階層不僅不征稅，而且給予所得稅資助，以保證個人收入不低于一定水平；其二是在補助低收入者的同時，又保全效率，避免養(yǎng)懶漢。實行負所得稅率的基本思想是政府規(guī)定最低收入水平，規(guī)定負所得稅率，根據(jù)不同的收入水平計算出應(yīng)發(fā)放的補助金金額（即負所得稅金額）。如假定政府規(guī)定的最低收入標(biāo)準(zhǔn)為200元，負所得稅率為25%，則不同收入家庭的可支配收入為：
負所得稅計算表
表1 單位：元
個人實際收入 負所得稅 個人可支配收入
0 200-0=200 200
200 200-200*25%=150 350
400 200-400*25%=100 500
600 200-600*25%=50 650
800 200-800*25%=0 800
這樣收入在800元以下的都可以得到政府的補助，收入不同，得到國家的補助金額也不同，個人的可支配收入不同。采用這種方法，既可以解決失地農(nóng)民暫時的生活困難，也可避免失地農(nóng)民進一步的兩極分化。
(三)安置政策應(yīng)有所側(cè)重。
1、失地農(nóng)民安置的重點應(yīng)是征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)民。通過調(diào)查，對征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶收入和生活水平明顯下降（詳見前調(diào)查結(jié)果）。建議政府在實施安置政策時應(yīng)有所側(cè)重，重點應(yīng)是征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶的安置問題。失地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶一般文化水平較低或年齡偏大，在擇業(yè)時有一定困難。通過筆者5月份對河北省高碑店市征地前以務(wù)農(nóng)收入為主和非務(wù)農(nóng)收入為主的50戶失地農(nóng)戶調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶受教育程度明顯偏低，具體資料見下表（表2）。
征地前以務(wù)農(nóng)收入為主與非農(nóng)收入為主農(nóng)戶受教育水平對比表
表2
收入類型
文化程度 征地前以非農(nóng)收入為主21戶 征地前以務(wù)農(nóng)收入為主29戶
數(shù)量 占樣本比例 數(shù)量 占樣本比例
沒上過學(xué) 0 0 9 31%
小學(xué)文化 10 48% 9 31%
初中文化 8 38% 9 31%
高中文化 3 14% 2 7%
高中以上 0 0 0 0
合計 21 100% 29 100%
通過對以上數(shù)據(jù)加權(quán)平均得出，征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶平均受教育年限為7年，而征地前以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶平均受教育年限為4、8年。據(jù)研究表明，教育在勞動力轉(zhuǎn)移中發(fā)揮了重要作用，據(jù)測算，教育水平每增加一年，勞動者到工業(yè)部門工作的機會增加1、5%--3、2%。所以，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的失地農(nóng)民與非務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶相比，具有競爭的弱勢性，一旦失去土地，若得不到妥善安置，處境將極為悲慘。
2、選擇適合失地農(nóng)民特點的安置方式是安置失地農(nóng)民的關(guān)鍵所在。
文化水平的差距導(dǎo)致不同類型的失地農(nóng)民選擇了不同的安置方式，詳細資料見下表（表3）。
征地安置意愿調(diào)查表
表3
安置方式 收入類型 征地前以非農(nóng)收入為主21戶 征地前以務(wù)農(nóng)收入為主29戶
數(shù)量 占樣本比例 數(shù)量 占樣本比例
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置 0 0 25 86%
重新?lián)駱I(yè) 13 57% 4 14%
入股分紅 8 43% 0 0
異地移民 0 0 0 0
合計 21 100% 29 100%
通過對征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的29戶農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，希望進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的25戶，占樣本總數(shù)的87%，希望進行重新?lián)駱I(yè)安置的4戶，占樣本總數(shù)的13%，選擇入股分紅和異地移民安置的人數(shù)均為0。相反，對征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶調(diào)查，希望農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的為0戶，而希望重新?lián)駱I(yè)安置的有8戶，占總樣本數(shù)的43%。針對征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶文化素質(zhì)較低的情況和安置意愿，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置是最好的安置方式，可以采用村機動地或承包地劃地補償?shù)姆绞?，解決該部分失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問題。而對征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶，通過對38位外出務(wù)工人員技能的調(diào)查，其中木匠2戶，焊工3戶，瓦工8戶，以上均為技術(shù)工，占總樣本數(shù)的34%，無任何技術(shù)的有25戶，占樣本總數(shù)的66%。而據(jù)對當(dāng)?shù)卮迕竦恼{(diào)查，技術(shù)工每日工資在28元至32元之間，一般常年有活，而小工（即沒有技術(shù)的工人）日工資在25元，但活沒有保證，一般有半年左右的時間沒活。所以，對外出務(wù)工的農(nóng)戶，重點應(yīng)是技能培訓(xùn)，組織適合農(nóng)戶特點的就業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，將對解決該部分農(nóng)戶的生活條件具有非常重要的作用。
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作者：劉海云 文章來源：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院博士生 河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)會計學(xué)院
