摘要：穩(wěn)健財(cái)政政策是我國在投資過快和通貨膨脹壓力加大的特定背景下采取的一種中性財(cái)政政策，其主要特征是規(guī)模適度、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和分配的公平性。因此，要增強(qiáng)穩(wěn)健財(cái)政政策的宏觀調(diào)控功能，必須遵循公共支出的基本原則，合理安排國債資金的投向，努力提高財(cái)政支出效率。
關(guān)鍵詞：穩(wěn)健財(cái)政政策；公共支出；國債
一、穩(wěn)健財(cái)政政策的理論界定
（一）穩(wěn)健財(cái)政政策的提出
中國政府自1998年開始實(shí)行積極財(cái)政政策以來，主要以增發(fā)長期建設(shè)國債和國債積極投資為基本內(nèi)容。7年來累計(jì)發(fā)行長期建設(shè)國債達(dá)9100億元，平均每年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長1.5~2個(gè)百分點(diǎn)，有效促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。但在2004年初，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了投資過快、局部過熱和通貨膨脹壓力加大的情況，財(cái)政赤字其占GDP比重接近國際公認(rèn)的警戒線—3%。面對(duì)不斷攀升的國債和財(cái)政赤字，考慮到我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化和鞏固宏觀調(diào)控成果的要求，中共中央作出了實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策和貨幣政策的決定。這意味著積極財(cái)政政策退出歷史舞臺(tái)，穩(wěn)健財(cái)政政策全新登場(chǎng)，標(biāo)志著國家在經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整上邁出了重要的一步。
（二）穩(wěn)健財(cái)政政策的內(nèi)涵
1．規(guī)模的適度性。具體表現(xiàn)在財(cái)政政策實(shí)施力度的適中性和財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性兩個(gè)方面：適中性是指在保證經(jīng)濟(jì)增長、消費(fèi)與投資需求的前提下適當(dāng)減少財(cái)政支出、增加財(cái)政收入，合理縮減財(cái)政赤字；漸進(jìn)性是指逐漸降低經(jīng)濟(jì)增長對(duì)財(cái)政赤字的依賴程度，將經(jīng)濟(jì)增長引向健康、穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展道路上來。
2．風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避性。穩(wěn)健財(cái)政政策一方面通過減少財(cái)政支出避免通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)的集中，另一方面通過縮減國債規(guī)模避免中國經(jīng)濟(jì)陷入高財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)，以保證經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生性和安全性。
3．分配的公平性。從長期來看，穩(wěn)健財(cái)政政策是趨向于財(cái)政收支平衡的，從而避免財(cái)富在代際間的不公平轉(zhuǎn)移。因此，目前我們?cè)趯?shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策時(shí)，需要控制國債規(guī)模，避免將過多的債務(wù)積壓給下一代。
二、合理界定公共財(cái)政支出原則
財(cái)政既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，也是一個(gè)政治范疇，事關(guān)治國安邦、強(qiáng)國富民。財(cái)政政策的有效實(shí)施直接影響著我國經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。因此，在實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策過程中，必須遵循公共財(cái)政支出原則，規(guī)范國債資金的投向，努力提高國債資金的支出效益，達(dá)到優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的目的。
（一）彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈原則
公共財(cái)政是指為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的政府分配行為或經(jīng)濟(jì)行為，它的邏輯起點(diǎn)是假設(shè)完全競爭的市場(chǎng)是資源配置的最有效方式。因此，只要是市場(chǎng)機(jī)制能正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府就不要介入。公共支出的活動(dòng)領(lǐng)域應(yīng)嚴(yán)格界定在市場(chǎng)失效的范圍內(nèi)，即根據(jù)市場(chǎng)失效原則確定政府的事權(quán)范圍。
（二）比較效率原則
這一原則主要是針對(duì)準(zhǔn)公共物品的提供方式而言的。具體來說，對(duì)于界于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品，選擇由私人提供還是由國家提供完全是一個(gè)效率問題，哪種提供方式的效率高亦即成本低就選用哪種。
（三）制度約束原則
公共支出的范圍受國家政治經(jīng)濟(jì)制度的制約。因此，在不同的國家，公共支出的范圍并不一樣。在我國這樣一個(gè)以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，并且正處在初級(jí)階段的社會(huì)主義國家，公共支出的范圍與發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家不會(huì)完全一致，應(yīng)按照實(shí)際情況適時(shí)地、階段性地予以調(diào)整。
（四）相對(duì)發(fā)展原則
市場(chǎng)失靈與政府職能的具體內(nèi)容是歷史的而非絕對(duì)的。因此，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共支出的目標(biāo)將逐步由提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、提供教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面轉(zhuǎn)變，公共支出的范圍要適應(yīng)實(shí)際情況變化的要求，切不可拘泥于固定的領(lǐng)域。因此，國債資金的安排也應(yīng)更好地符合發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀要求。
三、穩(wěn)健財(cái)政政策下國債資金投向的重點(diǎn)
在公共財(cái)政改革的現(xiàn)階段，由于我國正處于經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)時(shí)期，過小的財(cái)政支出總量必然限制我國公共財(cái)政職能的有效發(fā)揮。因此，財(cái)政支出無論是體制要求上還是實(shí)際需要上都要求增加我國公共財(cái)政支出的總量。因此，在我國自有財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)情況下，進(jìn)一步按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財(cái)政的要求，合理安排國債資金投向，努力提高國債資金的支出效益，促進(jìn)公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
（一）保持和適度提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為政府投資是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，從世界各國財(cái)政發(fā)展的趨勢(shì)和我國目前的實(shí)際情況看，在財(cái)政中保持相當(dāng)比重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出是十分必要的。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)程度的加深，許多發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)投資比重日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，這既反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基本要求，也是各國財(cái)政發(fā)展的大趨勢(shì)。在我國資本市場(chǎng)發(fā)育水平不高，市場(chǎng)化籌資能力有限的情況下，能源、交通和農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的不足，必然促進(jìn)“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào)的加劇。因此，現(xiàn)階段財(cái)政政策的支出應(yīng)該繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，在保證已有項(xiàng)目資金需要的基礎(chǔ)上，加大對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的投資和適度增加新項(xiàng)目。
（二）加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持力度
農(nóng)業(yè)作為人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切生產(chǎn)活動(dòng)得以順利進(jìn)行的起點(diǎn)，對(duì)社會(huì)具有產(chǎn)品、要素、市場(chǎng)和外匯四大貢獻(xiàn)。沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其他非農(nóng)部門的存在和發(fā)展都是不可能的。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有生產(chǎn)的季節(jié)性、風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和經(jīng)營的外部不經(jīng)濟(jì)性等特征，需要政府財(cái)政對(duì)其給予支持和保護(hù)。另外，我國農(nóng)村是一個(gè)極具潛力的消費(fèi)市場(chǎng)，而農(nóng)民也是一個(gè)極具規(guī)模的消費(fèi)群體。實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入，增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)、保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展、確保國家長治久安的必然要求。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民實(shí)行特殊的、優(yōu)惠的政府財(cái)政扶持政策，是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀過程與規(guī)律。因此，基于我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、科技含量不高以及加入WTO后農(nóng)業(yè)面臨著國內(nèi)外市場(chǎng)雙重挑戰(zhàn)等現(xiàn)實(shí)情況，在現(xiàn)階段中央財(cái)政應(yīng)在繼續(xù)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、良種推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測(cè)體系、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整等方面預(yù)算安排的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，有效增加農(nóng)民的可支配收入，增加農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)含量，提高其在國際市場(chǎng)上的競爭力。
（三）提高教育與科學(xué)研究的支出比重
科技是第一生產(chǎn)力，教育是生產(chǎn)力發(fā)展的源泉和動(dòng)力。從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上講，教育服務(wù)一般被看作一種混合產(chǎn)品，既包括屬于純公共產(chǎn)品的義務(wù)教育，也包括具有混合性質(zhì)的高等教育、職業(yè)教育等。目前我國教育經(jīng)費(fèi)來源仍是以政府投入為主，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占全部教育經(jīng)費(fèi)的55%以上，占GDP比重2001年已達(dá)3.19%，但與世界發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家比較差距仍然較大。同時(shí)，教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)教育之間、地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的分布不合理，造成教育資源利用率和效益低下。對(duì)于科研支出，盡管國家財(cái)政用于科研支出不論是總量還是其占財(cái)政中支出和GDP比重基本上呈逐年上升趨勢(shì)，但與發(fā)達(dá)國家2%—3%的水平仍存在較大差距，其中突出的問題是科研人員流失嚴(yán)重，創(chuàng)新教育不足。因此，從科教事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，對(duì)其投入應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加，并在總量和比重繼續(xù)增加的同時(shí)，注意按照公共財(cái)政理論的要求調(diào)整其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從橫向來講，對(duì)于基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研等具有明顯公共性的服務(wù)，應(yīng)進(jìn)一步加大投入；而對(duì)于高等教育、職業(yè)教育等具有準(zhǔn)公共性的服務(wù)，則應(yīng)適時(shí)減少投入。從縱向來講，應(yīng)著重加大對(duì)中西部地區(qū)的教育和科研投入，特別是對(duì)九年義務(wù)教育等基礎(chǔ)教育的投入。
（四）改善公共衛(wèi)生特別是農(nóng)村的衛(wèi)生條件
按照公共產(chǎn)品理論，公共衛(wèi)生是一種純公共產(chǎn)品，具有極強(qiáng)的外部效應(yīng)，其主要目的是有利于提高整個(gè)人口的健康水平，并在消費(fèi)上具有非競爭性和非排他性的特點(diǎn)。公共衛(wèi)生屬于公共產(chǎn)品的性質(zhì)為政府介入公共衛(wèi)生事業(yè)提供了理論依據(jù)。據(jù)測(cè)算，1996年衛(wèi)生支出總費(fèi)用為2852.2億元，占GDP的比重為4.2%，2001年為5150.3億元，占GDP比重增加到5.4%，其中政府預(yù)算衛(wèi)生支出占總費(fèi)用比重由1996年的18.1%降至2001年的15.5%；公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)也由1996年的11.4%降至2001年的10.5%。從總量上看，我國衛(wèi)生費(fèi)用總規(guī)模以及公共衛(wèi)生政府投入規(guī)模都是偏低的；而從結(jié)構(gòu)上看也不盡合理：一方面中央財(cái)政支出逐年下降，地方財(cái)政支出逐年上升；一方面公共衛(wèi)生支出比重明顯偏低且呈下降趨勢(shì)；同時(shí)也存在著居民個(gè)人衛(wèi)生費(fèi)用激增和地區(qū)間公共支出的不均衡。因此，政府應(yīng)在加大財(cái)政公共衛(wèi)生支出占財(cái)政總支出的比重，完善公共衛(wèi)生支出的資金保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改善財(cái)政公共衛(wèi)生支出的使用結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率；并充分重視農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)橫向公平。
（五）加大社會(huì)保障支出的力度，促進(jìn)社會(huì)的共同發(fā)展
目前我國財(cái)政所承擔(dān)的社會(huì)保障支出很少，而且基本上還是實(shí)行“只保城鎮(zhèn)，不保農(nóng)村”的“不完全”社會(huì)保障制度，這使得占人口總數(shù)近70%的農(nóng)民不能享受完善的社會(huì)保障；而另一方面，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化使得社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障亟需發(fā)展。實(shí)踐證明，我國目前這種分散的保障模式已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，必須由政府承擔(dān)起社會(huì)保障的供給責(zé)任，建立集中、統(tǒng)一的社會(huì)保障體制。根據(jù)公共財(cái)政改革的要求，考慮到全體社會(huì)成員的共同利益和長遠(yuǎn)利益，我國政府的社會(huì)保障支出應(yīng)逐步提高，并盡快設(shè)立社會(huì)保障預(yù)算，統(tǒng)一支配社會(huì)保障資金，逐步減少貧富差距，保證全體社會(huì)成員的基本生活需要，從根本上刺激居民的消費(fèi)需求，有效解決國內(nèi)需求不足的矛盾。
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作者：孫志亮 楊煥玲 文章來源：山東省萊陽農(nóng)學(xué)院經(jīng)管學(xué)院 西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
