為了控制支出和將預算理性引入預算過程，從20世紀30年代開始，以美國為首的西方國家進行了一次又一次的理性預算改革。零基預算就是這些理性預算改革中的一種，它對傳統(tǒng)預算模式形成了巨大挑戰(zhàn)。
零基預算從理論上最早可以追溯到1952年，1979年后，零基預算開始影響美國的地方政府，并被其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家引入它們各自的預算改革中去。至今，美國很多部門，無論是政府部門，還是私營部門，仍然在運用零基預算編制法的一些具體做法。零基預算是政府公共支出發(fā)展進程中的一個重要階段。
一、政府實施零基預算改革的成功之處
1.壓縮了不必要的開支
根據各部門履行職能的重要性，我國零基預算的定額體系劃分為8大類21個檔次。部門的正常運轉經費按照定員定額核定，部門的項目支出則按照輕重緩急排序的方法，根據財力的可能予以安排。這樣通過對各支出項目對照標準逐一審核和評價，可以盡量壓縮不必要的開支。從而彌補了預算內財力不足，促進了財政收支平衡。在2001年初，6個新預算制度試點部委當年就少占壓財政資金50多億元；截止2001年年底，安徽省16個試點部門結余和結款預算資金指標1億元，四川省14個試點部門結余預算指9193萬元，資金結余達28.5%。
2.規(guī)范了預算時間和提高了預算管理水平
部門預算編制程序通常被概括為“二上二下”。對下一年預算而言，在總的編制周期不變的情況下，財政部提前了控制數下達的時間(即一下），相應延長各部門根據控制數修改預算的時間(即二上)。預算編制時間延長，便于預算的細化；規(guī)范預算時間，有利于預算工作統(tǒng)一協調展開。
運用零基預算法編制預算，需要對大量的基礎數據進行測算和分析，客觀上要求加強數據收集和信息處理工作，對項目進行周密論證，提高了預算的科學性和準確性。2004年中央部門預算編制進一步深化改革，財政部選擇5-10家部門進行實物費用定額標準試點，并先以房產、車輛“開刀”。
3.緩解了財政的困難
我國地方政府因財政緊張，導致“吃飯財政”的情況較為普遍。實行零基預算可以站在一個新的起點上，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一個科目的支出需求，并側重于對資金使用效益的考核，從而使事業(yè)發(fā)展的需要與財政可供給資金之間的矛盾趨于緩和。而預算經審核批準后，在年度執(zhí)行中除發(fā)生特大自然災害等不可預見情況外不得向財政部門申請追加，使年初確定的預算指標真正成了有約束力的剛性指標。
二、目前我國政府實施零基預算面臨地制約因素
1.財政與他部門間關系沒有理順好
財政在與部門的博弈過程中處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在嚴重的信息不對稱，致使財政部門無法全面掌握部門的預算資源、準確了解部門真正需要的資金額，這就產生了道德風險和逆向選擇，部門往往通過會通過抬高預算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是了解的，重視憑經驗對部門提報預算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反而得不到足夠的資金，意味財政部門理所當然認為它也抬高了價格。在這種共識的指導下，部門提報預算肯定會大大高于實際的資金需求量。
財政內部存在“自我擴張”機制。部門預算改革一個重要配套措施就是理順財政內部的管理體制，對業(yè)務科室進行重新定位，一個預算單位只對應一個財政業(yè)務科室，實現預算管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務科室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預算進行嚴格的審查。經各業(yè)務科室審核后初步匯總編制的財政預算要大大高于當年可用財力，預算處不得不采用“基數法”，根據各業(yè)務處室上年分配資金額度適當增長后切塊到處室，以確保財政預算總額不突破。
2.科學的定額標準體系和預算會計制度尚未建立
（1）在“基數法”預算編制方式下，對預算決策時不需要過多的部門會計信息，只是按照上年基數根據財力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個適當的增長比例即可，傳統(tǒng)的會計核算基礎存在的弊端也沒有顯現出來。
在零基預算方式下，要根據各部門的職責、占用的經濟資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門資金使用額度。由于我國的預算會計主要側重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產關注不夠，固定資產的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產辦理竣工驗收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時，固定資產入帳后，按照現行制度的規(guī)定不提折舊，從而無法真實反映固定資產使用情況，虛增了資產價值。
行政事業(yè)單位資產核算中存在的賬目不實、價值虛增等問題，不能真實反映、完整反映各部門占用的經濟資源以及使用情況，無法為部門預算編制提供準確的會計信息。
(2)現行的定額標準仍然具有“基數法”的痕跡。現行的定額不是根據單位的工作任務和財力可能計算出來的，而是在承認部門和單位以前年度支出事實的基礎上，根據歷年的決算數據倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預算下的部門苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門單位的職能大小和權責輕重。
4.零基預算在中國實施面臨的其它政治上和體制上的制約
(1)由于零基預算是自下而上形成的，低層的管理者通常主要考慮自己單位的狹小利益，而沒有考慮整個部門所面臨的問題，它們對于項目優(yōu)先順序的排列常常是任意和武斷的，因此，這個過程就很難確定明確的預算目標。而對零基預算來說，沒有明確的目標，就不可能對決策包進行優(yōu)先順序的排列。目前，有些地方政府在職能轉變上不是很成功，許多政府部門的職能非常復雜而且目標眾多；在職能和目標不明確的情況下，更加難對預算進行真正意義上的排序。
(2)我國地方政府預算中領導人批條子、打招呼影響預算決策的現象仍然存在。政治權力的安排將會干擾零基預算的排序過程和結果，從而使得零基預算無法進行科學的排序。這說明，在我國的預算過程中同樣也存在某種中國特色的實施零基預算的政治性交易費用。
(3)雖然經過了幾年的部門預算改革，但是，預算分配權上的分散狀況并沒有得到徹底的改變，某些專項經費的分配權仍然掌握在財政部門之外的一些部門手里，而且其中的一部分仍然沒有納入部門預算改革的框架。這說明，某些專項經費不受零基預算過程影響，預算分配權的分散制約了零基預算的實施。
(4)地方政府預算自主權的缺乏同樣極大地制約著零基預算的實施。上級政府的轉移轉移支付一般都需要下級政府提供大量的配套資金。但是，這些轉移支付通常都是不確定的。在專項資金和配套條件不明確的情況下，下級政府需要在一年的大部分時間內保持相當的資金余額，導致地方政府不能自主地按照自己的優(yōu)先順序來安排資金。這一部分預留下來與上級政府的補助金配套的地方財政收入，實際是在零基預算程序之外安排的。
地方政府預算自主權的缺乏還體現在中央政府經常運用強制性支出，即中央政府制定了某項政策后強制性地要求地方政府執(zhí)行，但是并不提供任何資金或者只提供一部分資金。那么地方政府就不得不調整預算，尋找新的資金來執(zhí)行中央政府的政策，從而就會出現一筆沒有按照零基預算程序的新支出。
5.不發(fā)達地區(qū)實施零基預算還面臨財力緊張地制約
(1)在經濟不發(fā)達的省份，從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴格按照零基預算邏輯編制了部門的預算，財政部門也不能滿足部門的大部分預算要求。最后的結果是，財政部門不得不給各個支出部門下達一個預算控制數，支出部門必須在這個預算控制數之內重新編制預算，這實際上使得支出部門最初根據零基預算所做的預算失去了意義。支出部門關心去年財政下達的預算控制數，關心能不能獲得某些政治決策者的支持。
(2)我國的零基預算主要用于專項經費。人員經費和公用經費是在零基預算過程之外決定的。由于受財力制約，各個部門的預算內公用經費長期處于不足的狀況，在公用經費不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運轉，通常會采取這樣一些策略：從專項經費中挪用經費來彌補公用經費的缺口、運用預算外收入來彌補公用的缺口等，“吃專項”現象的存在極大地削減了零基預算的效果。在最近幾年的部門預算改革中，已經在實施部門預算的支出部門中逐步提高了公用經費的人均標準，但是由于許多省份的省級財政狀況在短期內很難得到根本性的改變，因此提高公用經費標準只能以壓低專項經費作為代價。從而會縮小零基預算的影響范圍。
三、我國政府預算引進零基預算的思路
當前我國搞零基預算改革，面臨許多特有地困難，因此不能完全照搬西方的理論。西方國家的經濟發(fā)展、經濟管理和技術水平與我們不同，因而在我們實行零基預算改革也應與其不同，必須結合我們的實際。一方面世界上其他國家實行零基預算是以定員、定額、定標準等作為實行零基預算的起點；另一方面零基預算是個龐大的理論體系，若完全按照這個理論體系進行實踐，工作量太大、信息量要求太高，難以操作。如果不加以改革，永遠只是一個完美的理論。
我國進行零基預算改革，要把主要著力點放在借鑒“目標、有效性和效率”三原則上。要把政府的公共開支控制在一定的規(guī)模以內，要控制規(guī)模，就要提高“效率”。要提高“效率”，首先要求政府有嚴格的、具體化的、量化的目標。同時，有了定量化的目標，如果不注重“有效性”，即便項目效率再高，也將導致一種資源的浪費。對于一項開支或項目，只有在充分論證項目有效性的前提下，以最少的資金完成更大的工作量才是真正的“效率”。“目標、有效性和效率”三位一體的原則，是相輔相成、不可分割的。我國政府在支出管理中一直沒有很好地遵循這三個原則，因而在政府公共支出管理中存在大量效益布告不高、甚至浪費的現象。美國通過零基預算的實踐，使這三個根本準則的相互關系更加明確，管理思路更加清晰，如今成為指導西方世界管理政府公共支出的公認準則。零基預算是政府公共支出管理發(fā)展進程中一個重要階段，目前我們還沒有跨越這一階段。
參考文獻
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作者：趙彬 文章來源：湖南大學會計學院
