我國在“十一五”規(guī)劃中，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。十七大報告中提出：“按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局。”“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”。
一、主體功能區(qū)建設(shè)有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
長期以來，我國主要按照行政區(qū)來組織經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)建設(shè)，沒有根據(jù)不同區(qū)域國土資源特點(diǎn)劃分主體功能區(qū)。不論自然和社會經(jīng)濟(jì)條件有多大差異，各行政區(qū)域都必須主要依靠自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展來滿足本地人民的物質(zhì)文化需要，這實(shí)際上是要求各行政區(qū)承擔(dān)相同或相似的經(jīng)濟(jì)功能，而生態(tài)保護(hù)功能無法得到足夠的重視和應(yīng)有的投入。由于按照行政區(qū)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算和政績評估，加之尚未完善的分稅制財稅體制，各行政區(qū)域普遍存在不顧國土資源狀況而片面追求經(jīng)濟(jì)增長的傾向。從這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的結(jié)果看，有些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，喪失了一些基本的生態(tài)功能，如缺乏清潔而充足的水源，只能依靠其他區(qū)域來提供；有些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境比較好，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，人民生活水平比較低，強(qiáng)烈希望加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展來增加收入，提高生活水平。這種愿望是合理的，不能要求后一類區(qū)域的人民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而長期忍受貧困，或者同前一類區(qū)域相比長期處于低生活水平狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，目前我國900多個自然保護(hù)區(qū)大部分分布在中西部地區(qū)，其中約1／4的自然保護(hù)區(qū)位于國家貧困縣，有相當(dāng)部分區(qū)域?qū)儆谪毨栴}最集中、貧困程度最嚴(yán)重、脫貧難度最大的區(qū)域。如果繼續(xù)按照過去的模式來發(fā)展，以犧牲生態(tài)功能為巨大代價來增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)功能，不僅引起這些區(qū)域的生態(tài)功能退化，而且經(jīng)濟(jì)功能也日益受到制約，最終可能引起整個生態(tài)系統(tǒng)的崩潰，經(jīng)濟(jì)最終難以持續(xù)發(fā)展。
解決上述問題的根本辦法就是實(shí)行區(qū)域主體功能規(guī)劃，把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。主體功能區(qū)的劃分使區(qū)域之間形成生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的合理分工，通過功能區(qū)之間的功能互補(bǔ)和分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)全國不同區(qū)域空間整體功能的最大化。隨著規(guī)劃的實(shí)施，不同區(qū)域?qū)⑵浒l(fā)展目標(biāo)定位于功能區(qū)的主體要求，逐步從政策上消除長期以來不顧區(qū)域特點(diǎn)盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的弊端，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
二、現(xiàn)行財稅政策與主體功能區(qū)建設(shè)的主要矛盾
《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》要求，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)定位，需要完善財政政策：以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付。我國現(xiàn)行的財稅政策與主體功能區(qū)建設(shè)主要存在以下主要矛盾。
?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)移支付政策與實(shí)現(xiàn)功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化的矛盾。享有政府提供的基本均等化公共服務(wù)是每一位公民（無論其身居何處）不可剝奪的基本發(fā)展權(quán)利。在主體功能區(qū)的定位中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)@得更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域由于要更多地承擔(dān)生態(tài)功能，其開發(fā)活動將受到限制。如果喪失經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會的地區(qū)不能得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，推進(jìn)主體功能區(qū)的戰(zhàn)略將難以落實(shí)。因此，推進(jìn)主體功能區(qū)的建設(shè)，從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段，使禁止和限制開發(fā)區(qū)居民能在保護(hù)生態(tài)的同時，享受與開發(fā)地區(qū)居民同等基本公共服務(wù)，獲得大致相同的發(fā)展機(jī)會。但與實(shí)現(xiàn)功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化的要求而言，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付政策存在許多迫切需要解決的問題。
1.政府之間財力與事權(quán)不相匹配，事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊。目前，基本公共服務(wù)的事權(quán)（主要包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入）主要由縣鄉(xiāng)基層財政來承擔(dān)，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟(jì)等支出大部分由基層財政負(fù)擔(dān)。調(diào)查顯示，在預(yù)算內(nèi)公共衛(wèi)生支出上，中央政府僅占衛(wèi)生預(yù)算支出的2％，其他均為地方政府支出。不同地方政府財政支出能力的差別，與各地居民享受基本公共服務(wù)均等化的要求嚴(yán)重不匹配，這種財政制度從根本上制約了功能區(qū)的建設(shè)要求。
2.一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。從資金分配的相對比重看，一般性轉(zhuǎn)移支付占整個轉(zhuǎn)移支付的比重非常小。2005年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重按寬口徑計算只有9.8％，按窄口徑計算占15.3％，比重非常低，與西方發(fā)達(dá)國家50％以上的比例相比，根本發(fā)揮不了平衡地方財力的作用。
3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。專項(xiàng)補(bǔ)助資金下達(dá)不及時，影響資金使用效率的發(fā)揮。絕大部分中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金國家沒有明確規(guī)定下?lián)軙r間，資金實(shí)際下?lián)艿接每顔挝煌侥甑谆虻诙甓炔拍軐?shí)現(xiàn)。專項(xiàng)撥款資金用途過寬，支出項(xiàng)目繁雜而分散，重點(diǎn)不突出?，F(xiàn)行的?？罘秶鷰缀醺采w所有預(yù)算支出項(xiàng)目，并且補(bǔ)助對象涉及各行業(yè)，到處撒“胡椒粉”，調(diào)控結(jié)果并不理想。專款撥款挪用現(xiàn)象也較嚴(yán)重，難以保證專款專用。
（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢敹愓吲c功能區(qū)生態(tài)建設(shè)的矛盾。生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值或生態(tài)保護(hù)、生態(tài)破壞和發(fā)展機(jī)會成本來運(yùn)用財政、稅收、市場等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者與收益者和破壞者的利益關(guān)系的制度。在主體功能區(qū)的規(guī)劃中，許多限制開發(fā)區(qū)域由于長期對資源的過度開發(fā)，區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度超過資源環(huán)境承載能力，使局部地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)功能退化，并危及到其他區(qū)域的生態(tài)安全。禁止開發(fā)區(qū)域基本上是自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種、自然景觀、人文景觀集中分布區(qū)，具有重要的自然生態(tài)功能和人文價值功能。因此，修復(fù)遭受破壞的生態(tài)環(huán)境和保護(hù)現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)，必須加快建立和完善針對功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但現(xiàn)行的財稅政策與生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊笙啾却嬖谳^大矛盾。
1.尚未建立針對四個主體功能區(qū)的專項(xiàng)財稅支持體系和分類指導(dǎo)政策。現(xiàn)行政策沒有從區(qū)域發(fā)展角度，把生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、消除貧困、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、居民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等問題綜合起來考慮。目前國家采取的生態(tài)補(bǔ)償措施和政策，基本上是以工程項(xiàng)目建設(shè)投入為主，遠(yuǎn)沒有形成完善的系統(tǒng)。如，退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、礦產(chǎn)資源稅及補(bǔ)償費(fèi)等，基本上是以工程項(xiàng)目建設(shè)投入為主，且投資項(xiàng)目不配套、補(bǔ)償年限偏短。由于沒有合理的生態(tài)補(bǔ)償政策，目前限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而形成的公共成本支出、管理支出、產(chǎn)業(yè)異地發(fā)展和生態(tài)移民、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)投入難以落實(shí)。
2.缺乏建立科學(xué)的環(huán)境價值標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。目前實(shí)施的一些補(bǔ)償辦法，普遍存在缺項(xiàng)較多、綜合性差、標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題。由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u價體系不完善，一方面使貧困的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展愈加落后，群眾生活水平與其他地區(qū)的差距不斷加大；另一方面嚴(yán)重影響生態(tài)保護(hù)的成效。結(jié)果是上游地區(qū)投入，下游地區(qū)受益，欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入，富裕地區(qū)受益?？傊毨У貐^(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)任務(wù)重、投入大，卻沒有得到合理的補(bǔ)償，造成區(qū)域發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。
3.生態(tài)補(bǔ)償渠道單一，缺乏促進(jìn)市場化投融資機(jī)制發(fā)展的財稅激勵政策。目前我國的生態(tài)補(bǔ)償政策主要是政府主導(dǎo)的對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)者的財政轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償機(jī)制的市場化還沒形成。這種單一的補(bǔ)償方式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足巨額的生態(tài)補(bǔ)償投入需求。以國家對西部地區(qū)水土流失治理的投入為例，西部地區(qū)水土流失面積占國土總面積的60％，達(dá)410萬平方公里，按目前的治理速度而不造成新的破壞，全部治理也需要140年左右。
三、推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的政策建議
?。ㄒ唬└母镓斦D(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化
1.在提供基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分上，應(yīng)改變過去傳統(tǒng)的按事務(wù)隸屬關(guān)系劃分的辦法，通過明確中央政府與地方政府及地方各級政府之間在提供基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。由于各類公共服務(wù)具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)，各級政府承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任也應(yīng)有所區(qū)別。如，社會保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)，由于涉及面廣且具有更大的外部性，主要應(yīng)由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，應(yīng)由中央、省和縣三級政府共同承擔(dān)，各級政府承擔(dān)的比例應(yīng)視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定。
2.增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財政新增財力要安排一定數(shù)額用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)幫助限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)所處的中西部地區(qū)解決財力不足問題，促進(jìn)地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付主要有三種方式，其中，稅收返還不具有均衡地區(qū)財力的作用，但在2005年卻占轉(zhuǎn)移支付總額的35％左右；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占的比例在30％左右，主要用于均衡地方財力和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。要使基本公共服務(wù)均等化取得更快進(jìn)展，必須降低稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，提高財力性轉(zhuǎn)移支付的比例。
3.加強(qiáng)中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。到期項(xiàng)目、補(bǔ)助數(shù)額小、突出中央宏觀調(diào)控政策意圖不明顯的項(xiàng)目應(yīng)予以取消；交叉、重復(fù)的項(xiàng)目重新清理，逐步進(jìn)行歸并；對年度之間補(bǔ)助數(shù)額不變且長期固定的項(xiàng)目列入中央對地方體制性補(bǔ)助范圍。同時，規(guī)范中央對地方專項(xiàng)撥款配套政策，減輕地方政府壓力。
4.加大對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等的轉(zhuǎn)移支付力度。配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略和主體功能區(qū)建設(shè)，要加大對上述地區(qū)中礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)任務(wù)較重區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府財力，督促地方政府切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并積極引導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和市場基礎(chǔ)較好的地區(qū)率先建立市場化的污染防治和生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制。
?。ǘ┩晟粕鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)呢敹愓撸七M(jìn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的保護(hù)和發(fā)展的根本出路在于探索建立跨地區(qū)和跨領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，把生態(tài)修復(fù)和環(huán)保所面臨的補(bǔ)償問題完全統(tǒng)籌起來。
1.堅持正確的構(gòu)建原則。一是誰利用誰補(bǔ)償、誰受益或誰損害誰付費(fèi)的最基本原則。二是有利于保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展的原則。三是統(tǒng)籌兼顧的原則。既要考慮東、中、西部或上、中、下游的關(guān)系，又應(yīng)考慮近期與長期或當(dāng)代與后代的關(guān)系。
2.在中央和省級政府設(shè)立環(huán)境轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金并列入財政預(yù)算，地方財政要加大對生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)保的支持力度。為擴(kuò)大資金來源，還可發(fā)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金彩票。資金的使用應(yīng)著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。
3.完善保護(hù)環(huán)境的相關(guān)稅收政策。應(yīng)把生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)移民和替代產(chǎn)業(yè)、替代能源發(fā)展，納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入的重點(diǎn)支持范疇。抓緊建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅，消除部門交叉、重疊收費(fèi)現(xiàn)象。進(jìn)一步加大排污收費(fèi)改革力度，抓緊推行排污總量收費(fèi)、補(bǔ)償空氣環(huán)境的二氧化硫收費(fèi)、汽油消費(fèi)稅及提高城市垃圾收費(fèi)，并逐步實(shí)行費(fèi)改稅，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，將資源稅的征收對象擴(kuò)大到礦藏資源和非礦藏資源。開征森林資源稅和草場資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計稅，對非再生勝、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采同促進(jìn)生態(tài)環(huán)保結(jié)合起來，提高資源的開發(fā)利用率。
4.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，積極探索生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)氖袌龌Ｊ健Ｍㄟ^科學(xué)的環(huán)境定價和資源定價，推進(jìn)環(huán)境排污權(quán)交易和培育資源市場，促進(jìn)資源和生態(tài)環(huán)境的資本化、市場化，使這些要素的價格真正反映它們的稀缺程度，以達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)。積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補(bǔ)償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場機(jī)制降低治污成本，提高治污效率。鼓勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。
