財政國庫管理制度改革是涉及整個財政管理的基礎性改革,其目標是通過制度創(chuàng)新,建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。它是市場經(jīng)濟國家普遍實行的現(xiàn)代國庫管理制度,由政府財政部門對所有政府性收支實行集中收繳和支付的管理制度,通過國庫單一賬戶對財政性資金進行集中管理,因此也稱為國庫單一賬戶制度。
一、傳統(tǒng)國庫支付制度中存在的主要弊端
我國現(xiàn)行的財政國庫支付制度是在傳統(tǒng)體制下形成的,基本特征是預算單位多重設戶、財政資金分散支付,這種運作方式已經(jīng)不適應建立社會主義市場經(jīng)濟和公共財政發(fā)展的要求。這種傳統(tǒng)體制下的國庫支付運作方式弊端也日益明顯,主要表現(xiàn)在以下三方面。
1.在財政資金使用上缺乏對預算單位的事前監(jiān)督和事中控制。由于預算單位重復和分散設置賬戶,財政資金流經(jīng)環(huán)節(jié)過多,對財政資金的使用缺乏全過程有效的監(jiān)督。單位自行管理銀行賬戶的使用,并擁有資金實際支配的決定權,導致支出行為隨意性較大,資金在使用中被各種擠占、截流、挪用財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生,特別是項目資金,往往落實到具體項目上“短斤少兩”。財政部門只能依賴各支出部門的財務報告進行事后審查監(jiān)督,不能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀違法行為。
2.資金分散支付和存儲,容易造成財政資金大量滯留在預算單位賬戶上,資金使用效率不高,變相加大政府運行成本。由于各單位資金都有逐漸支付的過程,預算資金按期撥付,在各單位分散保存的情況下,必然會使大量財政資金分散在各單位形成大量財政資金沉淀,并在銀行低息存儲。而財政部門加快經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展往往缺少資金,卻反過來還向銀行高息借貸,加大了政府的運行成本。
3.財政資金運行的信息反饋遲緩,支付過程不透明,支出信息只能事后經(jīng)過層層匯總后得來,難以及時為預算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù)。因為財政資金大量分散于各單位、各部門在商業(yè)銀行開設的銀行賬戶,財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉狀況,難以對財政和宏觀經(jīng)濟形勢作出及時、準確判斷。
二、實行國庫集中支付制度帶來的顯著成效
通過實行國庫集中支付制度將預算單位多頭開戶改為單一賬戶;由原來的預算單位自己支付改為以財政直接支付為主,授權單位自行支付行為為輔;財政資金由分散存放改為統(tǒng)一存放財政部門;將原來的事后反饋改為實時反饋,將事后監(jiān)督改為實時監(jiān)督。通過近年來的實踐看實行國庫集中支付制度取得了很大的成效,主要表現(xiàn)在以下幾方面:
1.有利于財力統(tǒng)一運作,資金統(tǒng)一調(diào)度,降低財政資金運行成本,提高了財政資金使用效率,增強了政府宏觀調(diào)控力度。實行國庫集中支付后,可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使預算單位的資金全部集中在國庫中,預算支出所需資金由財政賬戶直接撥付,減少中間環(huán)節(jié),使預算資金到位及時,從而有效降低資金劃撥支付成本,提高預算資金使用效率。預算單位結余的財政資金都保存在國庫單一賬戶和財政預算外資金專戶,有利于政府加強資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理,充分發(fā)揮財政資金的最大效益,集中財力辦大事。
2.實行國庫集中支付,可以強化財政預算執(zhí)行,規(guī)范了預算單位的財政收支行為,有效地預防單位擠占、挪用和截流財政資金。實行國庫集中支付制度后,把預算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督,把對支出預算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制,使各項支出都能嚴格按預算執(zhí)行,從而減少預算執(zhí)行的隨意性,強化預算的嚴肅性。同時,由于實際資金不到單位賬戶,使單位想擠占、挪用和截流財政資金無可乘之機。
3.實行國庫集中支付制度,有利于健全財政監(jiān)督機制,將事后監(jiān)督改為全程實時監(jiān)督。實行國庫集中支付后,財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體,有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理,杜絕不合理支出,提高財政資金的使用效益。財政部門可以依托現(xiàn)代化的技術手段,通過代理銀行每天反饋的支付信息,實現(xiàn)對每筆財政資金流向和流量的全過程監(jiān)控,將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督,轉變?yōu)閷︻A算單位支出全過程進行實時監(jiān)督。有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
4.規(guī)范了預算資金的管理,強化了預算執(zhí)行和監(jiān)督?，F(xiàn)在建立起統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預算資金申請與撥付關系,進一步對預算資金的管理、使用進行監(jiān)督約束;在預算的執(zhí)行和監(jiān)督方面,樹立了依法執(zhí)行預算觀念。國庫集中支付額度必須嚴格按部門預算執(zhí)行,因為部門預算是經(jīng)人大審議批準的,所以任何機構和個人必須嚴格按此執(zhí)行。對于預算支出中需要調(diào)整的項目、內(nèi)容都必須按程序報經(jīng)原批準單位進行調(diào)整批準后方可執(zhí)行。
三、深化和完善國庫集中支付改革的建議
國庫集中支付改革是對財政資金運行方式的根本變革,是加強財政收支管理、從源頭上防止腐敗的重大舉措。但是改革也面臨如下問題:預算單位和財務人員對國庫集中支付制度認識不到位,主動性不強,甚至有抵觸情緒;財務人員對相關的會計業(yè)務處理不熟悉;財政國庫集中支付管理信息系統(tǒng)不能適應工作的需要等問題。因此我們必須采取以下措施完善國庫集中支付制度。
1.統(tǒng)一思想,提高認識,轉變觀念。財政部門要加大對此項改革的宣傳力度,通過各種途徑使預算單位和相關人員特別是單位領導認識到此項改革的目的和意義,讓財務人員熟悉相關政策、程序,預算單位提高認識、轉變觀念,爭取單位的理解和支持。
2.加快預算會計制度的改革。實行國庫集中支付后,財政支出與預算單位支出的核算方法發(fā)生了變化,為此需要對現(xiàn)行的會計制度進行改革。實行國庫集中支付后,對于行政單位,一方面在財政部門的核算中心設立“國庫集中支付資金”賬戶進行明細核算,實現(xiàn)對預算資金的價值管理;另一方面,在行政單位構建相關資產(chǎn)明細賬戶,實現(xiàn)對預算資金的實物管理。目前事業(yè)單位和非營利組織除財政資金外還有其他收入來源,甚至相當一部分的非營利組織可以以收抵支,因此對這些單位可以參照企業(yè)會計制度采用權責發(fā)生制。
3.加強對預算單位的財務管理,完善和統(tǒng)一相關費用開支標準。由于改革前預算單位費用開支標準自己控制,雖然國家有統(tǒng)一費用開支標準,但是由于一些標準已經(jīng)過時,嚴重脫離實際,預算單位之間執(zhí)行費用標準相差很大。實行改革后建議相關部門對預算單位財務開支費用標準加以整理、歸類和修訂,出臺相應法規(guī)、制度,加強對預算單位財務管理,維護正常的財經(jīng)秩序。
4.加強對財務人員的業(yè)務技能培訓。由于改革前和改革后預算單位賬務處理都有很大的變化,實行國庫集中支付后,會計核算、支付方式將發(fā)生很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財會人員與之配套。我們必須加大對財務人員的培訓力度,加強會計核算的基礎地位,規(guī)范核算操作,使廣大財務人員對國庫集中支付政策熟悉,了解有關的操作程序,能夠正確的進行會計核算。
5.以財政部門為中心建立配套的網(wǎng)絡信息平臺。為了實現(xiàn)垂直化財務管理,應構建新型的財務信息系統(tǒng)。該信息系統(tǒng)是以財政部門為核心建立財務信息處理中心,通過一個高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術網(wǎng)絡將各預算執(zhí)行單位與財政部門的國庫支付中心、政府采購部門、商業(yè)銀行聯(lián)系起來,滿足資金預算、控制、異地實時查詢、統(tǒng)計、分析和監(jiān)督管理等要求。真正實現(xiàn)政府一盤棋、財政一本賬、財務信息實時在線、財務控制由事后控制轉為事前控制的具備真正遠程化數(shù)據(jù)管理能力的先進、穩(wěn)定、安全的財政管理系統(tǒng)。
綜上所述,隨著財政國庫集中支付改革的深入,改變了在分散支付制度下財政資金大量沉淀、脫離財政監(jiān)督等弊端,所有的財政資金全部納入國庫單一賬戶體系管理后,財政資金使用將更加規(guī)范;預算執(zhí)行、收支信息更加透明、完整、準確和及時,實現(xiàn)了預算執(zhí)行的全過程監(jiān)督,加快了預算執(zhí)行進度,增強了政府宏觀調(diào)控能力,為財政運行管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控決策提供可靠的信息參數(shù);增強財政資金的控制和統(tǒng)一調(diào)度,為實施財政政策和管理提供了資金運行保證,極大地提高財政資金的運行效率和使用效益。
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(作者單位:山西省襄汾縣國庫支付核算局 山西襄汾 041500)(責編:賈偉)
