經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）在我國的出現(xiàn)，是在改革開放以后。上世紀八十年代，隨著我國沿海四個經(jīng)濟特區(qū)的成功建設(shè)，全國各地的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)猶如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，并迅速從省、市一級向縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）擴展。應(yīng)該說各地經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的相繼成立和成功運作，為加大招商引資力度，推動地方經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了一個強有力的經(jīng)濟平臺。許多幾年前還是默默無聞的農(nóng)業(yè)縣市，依靠其獨特的地理、人文、交通優(yōu)勢，加上其經(jīng)濟開發(fā)區(qū)獨特的吸引內(nèi)、外資手段，經(jīng)濟建設(shè)獲得了巨大的成功，似乎在一夜之間聞名全國。
截止2005年底，我國經(jīng)批準成立的各個級次經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)已達數(shù)千個，這些經(jīng)濟開發(fā)區(qū)很多已成為當(dāng)?shù)谿DP增長中的重要支柱，有的甚至占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟總量的半壁江山甚至更多。
經(jīng)濟一片繁榮，內(nèi)部管理工作如何？會計核算工作如何？帶著這些問題，受地方財政部門的委派，2005年下半年，我們專題調(diào)研組走訪調(diào)查了寧屬的縣、鎮(zhèn)兩級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)了很多管理、核算上的問題，這和蓬勃發(fā)展的開發(fā)區(qū)經(jīng)濟建設(shè)很不相稱?，F(xiàn)擇要例舉如下：
一、重招商輕管理，重開發(fā)輕核算
開發(fā)區(qū)當(dāng)然要招商引資，光是搭臺無人唱戲，并非目的所在。于是走出去、請進來，制訂出各種優(yōu)惠政策，實施各類親商舉措，舉辦各種類型的說明會、推介會、同鄉(xiāng)會等是各個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的重中之重的工作。客商一批批地來，有投資意愿且吻合其預(yù)設(shè)條件的中外客商開始考慮投資項目，成立企業(yè)。要吸引人家來投資興業(yè)，首先要解決的問題是土地。于是昔日的荒丘土坡被削平，農(nóng)田水塘被填滿，然后是通路、通電、通水——這是開發(fā)的中心工作。也是各級政府殫心竭慮，推動經(jīng)濟發(fā)展的重要步驟。
但調(diào)研人員還關(guān)心以下問題：土地已成為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最重要的資產(chǎn)和經(jīng)濟資源，在開發(fā)過程中，是如何進行核算管理的？每一個開發(fā)計劃，有沒有獨立立項的成本核算？正在開發(fā)之中的土地、房屋，會計賬面如何反映，開發(fā)完成后對外轉(zhuǎn)讓以及尚未對外轉(zhuǎn)讓的存量土地、房產(chǎn)如何核算？以上的這些問題，我們很難得到令人滿意的答案。
二、政企職責(zé)不清，肉爛鍋里不愁
對于開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)，有的設(shè)置為政府的直接派出機構(gòu)，有的設(shè)置為政府所屬的職能部門。但不管如何設(shè)置，應(yīng)屬行政管理部門無疑。而在經(jīng)濟開發(fā)過程中，從向農(nóng)民征用土地，辦理土地出讓手續(xù)，進行成片開發(fā)平整，再到修路筑橋、架線通水，將生地開發(fā)為熟地；以及根據(jù)規(guī)劃建設(shè)企業(yè)用房，則應(yīng)該是企業(yè)行為。在調(diào)研中我們看到，級次相對較高的開發(fā)區(qū)，其管委會和經(jīng)濟開發(fā)公司是分設(shè)的，但很多工作合在一起進行，政企職責(zé)沒有充分分開；很多級次相對較低的開發(fā)園區(qū)，可謂是一套班子、兩塊牌子，行政工作和企業(yè)行為合在一起進行。由于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工作的重要性，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)也經(jīng)常直接參與經(jīng)濟開發(fā)的行政性或企業(yè)性工作。在此前提下，要求政企職責(zé)分清，規(guī)范開發(fā)成本核算其難度可以想象。“肉都爛在鍋里，沒有外流”，則是他們認為目前管理、核算模式正確性的重要依據(jù)。
調(diào)研人員擔(dān)心的是，這只無形的“鍋”，是不是“鐵”制成的？如果有“外流”，將如何被發(fā)現(xiàn)？
三、會計素質(zhì)低下，成本核算混亂
經(jīng)濟開發(fā)區(qū)行政、企業(yè)職責(zé)分開，必然要求對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的管理部門和經(jīng)濟開發(fā)公司分別進行獨立的會計核算，包括機構(gòu)獨立、人員獨立、報表獨立三獨立。但調(diào)研人員看到，有一部分經(jīng)濟開發(fā)園、區(qū)沒有做到三獨立，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟開發(fā)園甚至是三個不獨立。不少的經(jīng)濟開發(fā)公司為了向有關(guān)部門提供會計報表，反映開發(fā)成果才進行應(yīng)付式的核算和編制報表。公司會計人員大多是僅從事過行政經(jīng)費的收支業(yè)務(wù)核算，對經(jīng)濟開發(fā)業(yè)務(wù)的成本核算，既無專業(yè)理論上的理性認識，也無實際操作上的感性認識。用經(jīng)費收支的概念進行開發(fā)業(yè)務(wù)的會計核算，其結(jié)果可想而知。
由于沒有成本核算上的規(guī)范要求，每個年度終了經(jīng)濟開發(fā)公司是盈是虧往往不是會計規(guī)范核算的最終結(jié)果，而是行政領(lǐng)導(dǎo)完成任務(wù)的口頭指標。
調(diào)研組看到的問題還遠不止這些。從財會的角度上說，加強和健全經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的會計核算工作，已是一個迫在眉睫的命題了。由此引發(fā)了筆者以下幾點思考：
1、各司其職，政企分開
經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的管理部門（如管委會）和經(jīng)濟開發(fā)公司之間，雖然前者就經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的開發(fā)工作直接領(lǐng)導(dǎo)后者，而后者的基本任務(wù)就是按時、保質(zhì)地完成管理部門交辦的開發(fā)任務(wù)，但兩者之間應(yīng)該做到機構(gòu)分開、人員分開、核算分開，管理部門專司其行政職責(zé)，對其經(jīng)費收支進行規(guī)范核算；而開發(fā)公司則行使其企業(yè)職責(zé)，以其企業(yè)化的方式進行運作，對其開發(fā)成本歸集分配及結(jié)轉(zhuǎn)進行規(guī)范核算。
在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)對外招商引資中，可能為了提高對客商的吸引力，出臺較多的優(yōu)惠政策，如土地使用權(quán)、房屋建筑物以低于市場價格甚至是低于開發(fā)成本對外出讓，以致于收不抵支——形成“政策性虧損”。該項虧損原則上應(yīng)由行政性管理部門承擔(dān)，或者由本級政府對經(jīng)濟開發(fā)公司出臺專門的彌補辦法。
筆者認為，“政策性虧損”透明化，虧損彌補政策化是其關(guān)鍵點。
2、規(guī)范模式，科學(xué)核算
經(jīng)濟開發(fā)公司運作的模式常見的有兩種類型：一是房地產(chǎn)開發(fā)公司模式。在這種模式下，土地開發(fā)成本中應(yīng)該包含向農(nóng)民征用土地、向農(nóng)民支付拆遷補償費、青苗補助費、勞力安置費等所有的支出在內(nèi)；房屋建筑物開發(fā)成本則應(yīng)包括土地開發(fā)成本在內(nèi)；道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施以及文化、衛(wèi)生、教育等配套設(shè)施視同固定資產(chǎn)進行管理，并以折舊方式進行財務(wù)補償；在接到開發(fā)任務(wù)后，應(yīng)對每個開發(fā)項目實行對外招標，擇優(yōu)選擇項目施工單位，重點加強對各工程施工單位的監(jiān)督管理。開發(fā)完成后，由經(jīng)濟開發(fā)公司直接按照管理部門的政策對外出讓。出讓價格原則上應(yīng)能保本，或“政策性虧損”應(yīng)能得到彌補。
二是建安公司模式。開發(fā)公司僅核算本公司的開發(fā)投入，土地開發(fā)不核算土地取得費用，房屋建筑物開發(fā)不核算土地開發(fā)成本，基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施也不納入本公司固定資產(chǎn)進行核算。開發(fā)公司其實質(zhì)是一個工程施工公司。開發(fā)項目完成后，應(yīng)進行工程的決算，就工程開發(fā)過程中投入的工、料、費以及適當(dāng)?shù)睦麧?，稅金向?jīng)濟開發(fā)區(qū)管理部門結(jié)算。
從科學(xué)管理的角度，筆者更傾向于前者，即房地產(chǎn)開發(fā)公司模式。但不論采用哪種運作模式，均應(yīng)嚴格引入成本核算概念，對開發(fā)過程中的全部投入按照國家頒發(fā)的會計制度進行科學(xué)規(guī)范的確認和計量。
3、結(jié)合標準，適度調(diào)整
在經(jīng)濟開發(fā)公司全部業(yè)務(wù)中，土地開發(fā)應(yīng)是其最重要的內(nèi)容，土地的取得費用核算、開發(fā)投入核算也應(yīng)是經(jīng)濟開發(fā)公司會計核算的核心；基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和配套設(shè)施開發(fā)，由于其投入額巨大，回收期限長，應(yīng)對其重點進行管理與核算；開發(fā)區(qū)征用農(nóng)民土地，涉及到大量的農(nóng)民拆遷補償、土地補償，其補償方式形式多樣，如農(nóng)民要求實物補償，失去耕地后要求永續(xù)性補償?shù)鹊?，這些為經(jīng)濟開發(fā)公司土地取得成本的核算提出了新問題；再如開發(fā)土地出讓“政策性虧損”的彌補問題等。以上這些問題的提出，均帶有濃厚的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工作特色。在房地產(chǎn)開發(fā)運作模式下，筆者認為應(yīng)以遵循財政部頒發(fā)的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)會計制度》的基本標準為前提，結(jié)合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的具體特點，適度增刪一些核算內(nèi)容，以期更為科學(xué)地核算。
4、重視財會，加強內(nèi)控
盡管當(dāng)前不少開發(fā)園、區(qū)賬面總資產(chǎn)達到數(shù)億元，拾數(shù)億元甚至更多，銀行借款規(guī)模也動輒上億，但不少經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟開發(fā)公司的領(lǐng)導(dǎo)把財會工作看成是一個附帶品，其關(guān)注、重視的程度和其招商引資工作無法相提并論。與此相對應(yīng)的，是對內(nèi)部控制制度的漠視。因此，在經(jīng)濟開發(fā)公司的經(jīng)營過程中，以言代政，朝令夕改，政企一體，不按規(guī)律辦事常有發(fā)生。筆者認為應(yīng)強調(diào)，經(jīng)濟開發(fā)公司應(yīng)重視財會核算工作，并以規(guī)范會計核算作為其首要步驟；同時，加強內(nèi)控制度建設(shè)，對材料采購、開發(fā)投入、成本結(jié)轉(zhuǎn)、對外出讓等各環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)計內(nèi)部審批、監(jiān)督制度；建立經(jīng)濟開發(fā)公司的財務(wù)保障機制，保障銀行借款和其他負債的安全性；切實樹立按客觀規(guī)律辦事之風(fēng)。
5、盡快明確經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的會計核算制度
經(jīng)濟開發(fā)區(qū)作為改革開放大潮中的新生事物，在我國的發(fā)展也有二十多個年頭了。很多經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已在地方經(jīng)濟建設(shè)中扮演著舉足輕重的角色，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的強勁動力，其管理模式也逐步走向成熟。呼吁國家盡量明確經(jīng)濟開發(fā)公司的會計核算制度，或出臺具有中國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)特色的行業(yè)會計制度。
作者：陳瑤清 文章來源：南京中信會計師事務(wù)所
