本文認(rèn)為我國高等學(xué)校貸款有著其特殊的時代背景，高校貸款對我國高等教育自身的發(fā)展有著積極和重大的意義，只要建立一定的風(fēng)險防范和控制機(jī)制，將高校貸款風(fēng)險控制在一定的范圍內(nèi)，適當(dāng)?shù)馁J款是有著其積極和重大的意義的。
1 高等學(xué)校貸款的背景分析
為滿足我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才的需求和廣大人民群眾對高等教育的需求，20世紀(jì)末高校大規(guī)模擴(kuò)招，使我國高等教育迅速實現(xiàn)了從精英教育到大眾教育的轉(zhuǎn)變，隨之帶來的是基礎(chǔ)教育設(shè)施等辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，教育資金需求逐年增長。高校資金來源主要分三部分，即政府投入、學(xué)生繳費和高校自籌。從各國的經(jīng)驗來看，政府投入是維持公立大學(xué)自身運(yùn)轉(zhuǎn)的主要資金來源之一。然而，我國政府部門對教育的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前在高校各種資金來源中，政府撥款占將近一半，其比例在逐年減少；學(xué)費收入基本穩(wěn)定在一定水平：社會捐贈、校辦產(chǎn)業(yè)等途徑對學(xué)校發(fā)展的支持在學(xué)校全部支出中所占比例很小。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，擴(kuò)招后，我國高校投入大概增加了5000億元，而其中政府投入僅有500億元。隨著高校建設(shè)的大舉擴(kuò)張，高等院校遭遇教育資金投入有限的瓶頸，政府投資增長緩慢，學(xué)生繳費空間已到底線，高校自身積累只能維持再教育。在這種情況下，高校要滿足發(fā)展的需求，只能依靠向銀行貸款。1999年，國家在大力倡導(dǎo)高校擴(kuò)大招生規(guī)模時，允許高校向銀行貸款發(fā)展教育，加上銀行對高校貸款政策門檻低、操作簡便，因此，高校普遍利用貸款來補(bǔ)充現(xiàn)階段高等教育發(fā)展過程中的資金缺口，也成為高校搶抓機(jī)遇、迅速擴(kuò)張、形成規(guī)模效益的主要方式，貸款在整個高校投資體制中所占的比例越來越大。然而，無論從國際還是從國內(nèi)情況看，貸款都不是高校規(guī)范的資金來源渠道，可以把它作為彌補(bǔ)短期資金需求的途徑，但把它視為規(guī)范、穩(wěn)定的資金來源是不現(xiàn)實的。介于高校貸款給帶來的現(xiàn)實風(fēng)險，很有必要采取各種有效措施建立高校貸款防范機(jī)制。
2 對高校貸款風(fēng)險的辯證分析 大學(xué)貸款并不是中國特有的現(xiàn)象，在世界各國，高校有一定數(shù)量的貸款是很正常的現(xiàn)象。高校貸款之所以成為中國備受關(guān)注的問題，主要是因為我國高校貸款結(jié)構(gòu)極其不合理，貸款數(shù)量達(dá)到高校自身無法承受的程度，因而成為了我國高等教育特殊時期出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。但高校貸款資金就像一把雙刃劍，在改善高校辦學(xué)條件、滿足學(xué)生基本需求的同時，也對我國高等教育的發(fā)展以及高校自身建設(shè)有著積極而重大的意義，必須正確看待高校貸款現(xiàn)象以及由此造成的風(fēng)險問題。
首先，高等教育的快速發(fā)展，是基于國家經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的需要和滿足人民群眾接受高等教育的需要，上世紀(jì)末到本世紀(jì)初短短幾年間，我國高等教育毛入學(xué)率超過15％，進(jìn)入國際公認(rèn)的高等教育大眾化階段，這是值得肯定的巨大成就。由于國家投入不足，高校在這一發(fā)展過程中承擔(dān)了很大的經(jīng)濟(jì)壓力，高校貸款作為臨時性資金需求的彌補(bǔ)方式，對于支撐高等教育快速發(fā)展起到了積極的作用，這一點是不能否定的。
其次，從其合理、合法性來看，高校是自主辦學(xué)的法人實體。高校依法享有它的民事權(quán)利，也承擔(dān)它的民事責(zé)任。高校作為有收入的法人單位，是有資格去貸款的。在良性、可控的范圍內(nèi)，高校在運(yùn)行中遇到臨時的資金周轉(zhuǎn)困難，可以考慮通過貸款來滿足短期的財務(wù)需求。這對于學(xué)校的發(fā)展能起到積極作用，但如果法人自我約束不強(qiáng)，在不充分考慮后果和進(jìn)行風(fēng)險評估的情況下盲目貸款，就可能造成滾雪球式的沉重的財務(wù)負(fù)擔(dān)，這對學(xué)校的發(fā)展非常不利。
再次，從銀行方面來看，上世紀(jì)末本世紀(jì)初，銀行開始進(jìn)行市場化的改革，追求利潤，改善資產(chǎn)質(zhì)量。由于國有企業(yè)、私營企業(yè)經(jīng)營狀況不太好，很多貸款成了呆賬壞賬。銀行從規(guī)避風(fēng)險角度出發(fā)，需要尋找優(yōu)質(zhì)的客戶。銀行根據(jù)高校已有的國有資產(chǎn)總值，認(rèn)為貸款回收有物質(zhì)保障，貸款風(fēng)險較低，而且實行教育成本分擔(dān)機(jī)制后。高校收取一定比例的學(xué)費，收入穩(wěn)定，因此銀行看好高校巨大的資金投放市場前景。在高校大規(guī)模擴(kuò)張引起教育貸款強(qiáng)勁需求的情況下，高校的穩(wěn)定性和成長性使銀行以主動姿態(tài)與高校合作，盡量滿足高校的貸款需求。所以，大學(xué)就成了銀行看好的貸款客戶。在“銀校合作”模式主導(dǎo)下，許多銀行主動上門找大學(xué)貸款。許多銀行界人士認(rèn)為，貸款給高校，只有流動性的風(fēng)險，沒有損失風(fēng)險，因為政府不會讓高校關(guān)門。這種心態(tài)推動著銀行大量向高校發(fā)放貸款。從理論上講，高校貸款也可能出現(xiàn)呆壞賬，但從現(xiàn)實統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，到目前為止，高校的信用記錄大部分是良性的。
最后，要客觀評價高校貸款風(fēng)險，應(yīng)該明確，個別高校由于規(guī)模擴(kuò)張以及其他原因造成高額貸款，確實給我國經(jīng)濟(jì)社會以及高校自身發(fā)展帶來不穩(wěn)定的因素。但根據(jù)公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前高校貸款總體規(guī)模為2000億元左右，從整體平均來看，存在一定風(fēng)險，但風(fēng)險程度并沒有一些人說的那么高，仍處于可以控制的范圍。目前，隨著高等教育跨越式發(fā)展的時期的過去，學(xué)校和銀行都意識到了高校貸款的風(fēng)險，現(xiàn)在的目標(biāo)是穩(wěn)定規(guī)模提高質(zhì)量，因此高校貸款沒有進(jìn)一步加劇的推動力。如果能將高校貸款控制在一定范圍以內(nèi)，形成良性的貸款與還款機(jī)制，高校貸款風(fēng)險也就可以降至最低。
3 財務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制分析
貸款可以解決我國教育事業(yè)發(fā)展中的許多實際困難，但個別高校對貸款論證不充分，貸款規(guī)模偏大，貸款結(jié)構(gòu)不合理，資金周轉(zhuǎn)困難，少數(shù)高校甚至依靠貸款鋪攤子、上項目，盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，這些現(xiàn)象都加大了高校貸款的風(fēng)險，阻礙了高校健康有序的發(fā)展步伐。因此，加強(qiáng)對高校貸款的調(diào)控成為迫在眉睫的重要問題。本文認(rèn)為，必須構(gòu)建由國家、高校自身、教育主管部門以及銀行四個層面的防范機(jī)制，才能有效防范高校貸款風(fēng)險。
3.1國家層面的措施：建立公辦高校“破產(chǎn)”制度，變“政府買單”為自我約束。高校事業(yè)的公益性和高校的非盈利性的特征決定了政府是最終的責(zé)任承擔(dān)者，高校貸款風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁過程中，政府與高校、銀行三者之間的博弈政府始終處于弱勢地位，最終風(fēng)險將轉(zhuǎn)嫁給國家財政。當(dāng)高校不能償還貸款而影響正常教學(xué)活動時，政府從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，會出面救助學(xué)校；當(dāng)學(xué)校通過提供學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)或維持原學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)壓縮教學(xué)科研經(jīng)費等手段來償還貸款時，會引起社會公眾和輿論的不滿，政府還是會去關(guān)注和救助；當(dāng)高校長期不能償還貸款時，銀行會采取訴訟、高校破產(chǎn)的方式給政府施加壓力，迫使政府救助高校。正是這種最終由政府承擔(dān)風(fēng)險的預(yù)期導(dǎo)致了高校和銀行的盲目貸款的沖動，造成了高校貸款擴(kuò)建熱。因此，處于轉(zhuǎn)型過程中的中國高校，必須形成自我約束的機(jī)制，不管是財務(wù)改革，還是重要的經(jīng)濟(jì)決策，都必須規(guī)范化、理性化?！ 〗⒐k高校“破產(chǎn)”制度，變“政府買單”為自我約束，是解決當(dāng)前高校貸款風(fēng)險的首要措施。從高等學(xué)校性質(zhì)來看，我國高等院校屬于事業(yè)法人，大學(xué)可以破產(chǎn)，公立大學(xué)也可以破產(chǎn)?！吨腥A人民共和國高等教育法》明確規(guī)定：高等學(xué)校在法律范圍內(nèi)自主辦學(xué)，是法人主體，享有民事權(quán)利。高校如果要破產(chǎn)，則需要承擔(dān)其民事責(zé)任。但是由于受傳統(tǒng)觀念的影響，在大多數(shù)人的觀念中，通常認(rèn)為高校是國家辦的，學(xué)校出了問題應(yīng)由國家負(fù)責(zé)。由政府為還貸困難的學(xué)?！百I單”，是一種倒退的做法，對于高校進(jìn)一步形成自我約束機(jī)制十分不利。事實上，我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期曾經(jīng)發(fā)生過許多類似的事情，例如金融機(jī)構(gòu)出了問題，最終由政府來承擔(dān)損失。正是這種做法，客觀上對其他高校也會起到壞的示范作用。基于這樣的思維，如果幾億、十幾億的貸款一下子由政府“買單”，客觀上就造成“賴賬的孩子得好處”的結(jié)果，這對那些自我約束比較強(qiáng)、沒有形成貸款壞賬的學(xué)校而言是不公平的，使得這些本來運(yùn)行穩(wěn)健、不存在貸款風(fēng)險的高校也產(chǎn)生擴(kuò)大貸款規(guī)模的沖動。長此以往，將形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)。賴賬不還，也會影響高校、教師在社會上的形象。
3.2高校自身層面措施：建立和加強(qiáng)高校內(nèi)部的自我約束機(jī)制，采取租用、置換等途徑解決資金問題。建立高校內(nèi)部的自我約束機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)校的重大決策要集體決定，對解決高等院校貸款風(fēng)險有著積極的意義。高校貸款必須加強(qiáng)財務(wù)分析，監(jiān)測學(xué)校的財務(wù)風(fēng)險情況，充分評估未來還本付息的能力以及可能帶來的風(fēng)險，建立財務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，把貸款的余額限制在可控范圍內(nèi)。在貸款的使用上，既要考慮資金成本，又要分清輕重緩急。一定要妥善安排好資金，掌握好資金使用的進(jìn)度和節(jié)奏，并形成一套“嚴(yán)格審批、專款專用、封閉運(yùn)行、跟蹤監(jiān)控、考核效益”的貸款資金使用機(jī)制。對貸款項目實行“目標(biāo)分解、公開招標(biāo)、責(zé)任落實、驗收考核”的辦法，組織有關(guān)方面專家，分項目對資金使用過程進(jìn)行檢查，并對資金的使用效果做出正確評價，提高資金使用效益，使高校的財務(wù)風(fēng)險降到最低點，促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展。從投資方面看，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)高校自有資金可用于投資，但財政性資金絕不可用于投資。高校的投資也需要建立健全各種內(nèi)外防控機(jī)制，把風(fēng)險防范考慮在前。
其次，為了解決資金問題，公辦高?？梢試L試學(xué)校主動拍賣部分資產(chǎn)，采取租用的辦法。比如，國外有的大學(xué)，包括國內(nèi)一些高校，并非所有的校舍都是自己擁有產(chǎn)權(quán)的固定資產(chǎn)，部分教學(xué)科研或辦公用房需求可以通過市場租房解決，這樣可以減少債務(wù)負(fù)擔(dān)。這是一個可以借鑒的方法，當(dāng)然，是否可行還需要深入探討。利用舊的園區(qū)置換，也是一個創(chuàng)新性做法。比如浙江大學(xué)合并后，把位于市中心區(qū)的一個舊校區(qū)賣掉，由于市中心的房地產(chǎn)價格非常高，這樣獲得的收入可以用來償還大部分新校園建設(shè)的貸款。解決高校貸款問題還應(yīng)綜合考慮其他渠道和途徑，例如增收節(jié)支，合理安置富余人員，減輕日常經(jīng)費開支壓力。在這些方面政府應(yīng)當(dāng)給予政策上和其他方面的支持，這樣比直接給錢或免掉債務(wù)更好、更長遠(yuǎn)。
3.3教育主管部門層面措施：建立并加強(qiáng)財務(wù)危機(jī)防范機(jī)制。高等院校主管部門采取有效措施加強(qiáng)對高等院校貸款規(guī)模與目的的監(jiān)控，并建立財務(wù)危機(jī)防范機(jī)制，是解決高等院校貸款風(fēng)險的有力措施。教育行政主管部門必須要求貸款高校建立貸款風(fēng)險防范預(yù)警機(jī)制，堅決防止貸款高校脫離實際大搞建設(shè)而形成的債務(wù)風(fēng)險，堅決反對貸款高校追求奢華、超標(biāo)準(zhǔn)的浪費行為。必須要求貸款高?；谧陨碡斄Φ目赡苤朴唽W(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)科與師資隊伍建設(shè)規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃，在總體規(guī)劃之下，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和學(xué)校實際償還能力，確定貸款項目及貸款額度。要求貸款高校不可把利用貸款作為融通資金的主要方式，要求貸款高校切實加強(qiáng)管理，充分挖掘內(nèi)部潛力，整合現(xiàn)有資源，合理調(diào)度資金，力求通過自有資金的有效運(yùn)作，減少貸款額度，降低貸款成本。必須要求貸款高校制定出科學(xué)、合理的資金使用方案；通過優(yōu)化貸款資金結(jié)構(gòu)，降低貸款成本，減少財務(wù)風(fēng)險，制訂出切實可行的還款計劃，按照貸款本息歸還的時間、額度要求，有條件的高校要預(yù)提貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金，合理安排調(diào)度資金，避免因資金周轉(zhuǎn)困難而出現(xiàn)延期還款損失?！罕仨氁筚J款高校建立健全內(nèi)部監(jiān)控制度，充分發(fā)揮審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用，對貸款項目實施全方位、全過程監(jiān)控。貸款資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)定期對貸款資金的使用情況進(jìn)行分析和評價，對資金使用效益不高的項目及時采取措施予以改進(jìn)和糾正。目前，我國教育部和財政部從2001年開始，對教育部直屬高校貸款比例進(jìn)行了控制，并為每所學(xué)校建立了資金模型，根據(jù)學(xué)校的收入狀況、財務(wù)狀況、可以動用的財力狀況來判定它可以貸款的上限額度，并設(shè)置了預(yù)警指標(biāo)。在指標(biāo)范圍內(nèi)學(xué)?？梢宰孕袥Q定，但超過這個指標(biāo)就需要審批。此外，近年來教育部加強(qiáng)了對高校財務(wù)狀況的檢查、審計，對高校進(jìn)行財務(wù)風(fēng)險控制的外部機(jī)制正在逐步完善。 3.4銀行層面措施：從貸款前、貸款中以及貸款后三個環(huán)節(jié)嚴(yán)格控制向高校貸款。首先，銀行在向高校貸款前，必須對高校資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審察，控制與高校的合作深度。目前我國高校層次不同，各高校在學(xué)生分配、生源、財務(wù)收支、聲譽(yù)等方面存在較大差異，高校貸款在不同學(xué)校的風(fēng)險程度及綜合回報是不同的，銀行應(yīng)對各高校區(qū)別對待，嚴(yán)格控制高校準(zhǔn)入，并將營銷重點定位于前兩位。同時，銀行為體現(xiàn)差別化服務(wù)理念，還應(yīng)針對不同高校在信貸政策上給予一定傾斜，操作上增加一些靈活性，確定不同的銀校合作程度。
其次，銀行向高校貸款的過程中，必須嚴(yán)控貸款項目和規(guī)模。銀行貸款時，對為了突破學(xué)校發(fā)展瓶頸并有利于形成高校更好的辦學(xué)效益的項目應(yīng)加以支持，對形象工程和消費性建設(shè)項目則應(yīng)嚴(yán)格控制。同時，銀行應(yīng)充分評估各學(xué)校學(xué)生生源、財務(wù)收支、聲譽(yù)、償債能力等方面的實際情況，確定貸款發(fā)放的方式與規(guī)模，防止過度發(fā)放貸款，以規(guī)避學(xué)校財務(wù)支付困難，影響貸款資金正?；厥盏娘L(fēng)險。
第三，銀行向高校貸款后，必須嚴(yán)控貸款資金的使用和回收。銀行不應(yīng)因高?？蛻舻膬?yōu)良性而放松對貸款的管理，應(yīng)監(jiān)管好每一筆貸款資金的使用，確保?？顚Ｓ茫绕湟乐垢咝①J款資金挪作生活消費和日常消耗性開支。同時，銀行必須關(guān)注高校資金流向，對于學(xué)費收入、財政撥款及其他一切現(xiàn)金流入，在保證學(xué)校正常教學(xué)、科研活動順利開展的前提下，要及時用于還本付息。
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