一、引言
預(yù)算外資金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行公共行政管理職能,依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)而收取、募集和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。改革開放以來,預(yù)算外資金增長(zhǎng)較快,對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展起到了一定的作用。但是近年來大量預(yù)算外資金脫離財(cái)政管理和審計(jì)監(jiān)督,使得預(yù)算外資金收支嚴(yán)重失控,違反預(yù)算外資金管理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此加強(qiáng)預(yù)算外資金管理勢(shì)在必行,這對(duì)于整頓財(cái)經(jīng)秩序、堵塞財(cái)政漏洞、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、提高資金整體效益和促進(jìn)廉政建設(shè)都具有十分重要的意義。
二、預(yù)算外資金管理存在的主要問題
1.征收環(huán)節(jié)存在的問題
主要表現(xiàn)在隨意收取預(yù)算外資金,越權(quán)設(shè)立基金和稅收項(xiàng)目,擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),隱瞞截留預(yù)算內(nèi)資金。將預(yù)算內(nèi)資金“暫存款”、“暫付款”科目進(jìn)行違規(guī)核算,將其作為調(diào)節(jié)豐欠的“蓄水池”和逃避監(jiān)督的“防空洞”。有的地方和單位違反預(yù)算法規(guī)的規(guī)定,通過預(yù)留、退庫(kù)等方式,擅自將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金,賬外設(shè)賬,私設(shè)小金庫(kù),公款私存。有的單位存在亂收費(fèi)、濫罰款等現(xiàn)象,有的部門想方設(shè)法變無償服務(wù)為有償服務(wù),大肆斂錢。
2.使用環(huán)節(jié)存在的問題
主要表現(xiàn)為逃避監(jiān)督、坐支、截留挪用預(yù)算外資金。一些單位逃避財(cái)政監(jiān)督,隨意支配使用預(yù)算外資金。如有的單位用預(yù)算外資金濫罰錢物、請(qǐng)客送禮、買車蓋樓、公款旅游,甚至將預(yù)算外資金用于炒股票、搞投資等。
3.管理環(huán)節(jié)存在的問題
主要表現(xiàn)為預(yù)算外資金管理制度建設(shè)的落后。目前,我國(guó)還沒有一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的全國(guó)性預(yù)算外資金管理法律法規(guī)。由于制度建設(shè)滯后,國(guó)家各預(yù)算外資金管理部門在監(jiān)管職責(zé)上存在交叉和職責(zé)不清的問題。因此,在管理實(shí)踐中各監(jiān)管部門往往是各自為政、各自為戰(zhàn),再加之預(yù)算外資金范圍廣項(xiàng)目多的特點(diǎn),導(dǎo)致了對(duì)預(yù)算外資金管理的乏力。
4.監(jiān)督環(huán)節(jié)存在的問題
政府資金來源于公眾、用于公眾,理應(yīng)受到立法機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督,以確保政府資金得到公正有效的使用。公眾負(fù)擔(dān)了政府提供公共產(chǎn)品的成本,自然也有權(quán)了解資金的使用情況。但現(xiàn)實(shí)情況是,盡管預(yù)算外資金名義上是財(cái)政性資金,但部門單位對(duì)其仍有很大的自主權(quán)。同時(shí),一些預(yù)算外資金未能納入預(yù)算管理,無法像預(yù)算內(nèi)資金那樣受到嚴(yán)格管理,即使有某種形式的審批,也常常流于形式。目前人大代表來自社會(huì)各階層,其中也不乏有精通預(yù)算的專業(yè)人士,但就總體而言,許多人大代表對(duì)預(yù)算知識(shí)未必有全面的了解,使得預(yù)算的審核與批準(zhǔn)難以深入下去。預(yù)算外資金得不到立法機(jī)構(gòu)與公眾的審查監(jiān)督,甚至也缺乏上級(jí)部門的有效監(jiān)督,其后果則是掌握這些預(yù)算外資金的單位可能出于本部門需要而不是社會(huì)公共需要去擴(kuò)大本單位的利益,進(jìn)而出現(xiàn)管理不規(guī)范、收支隨意性強(qiáng)、暗箱操作等弊端。
三、預(yù)算外資金存在的主要危害
1.預(yù)算外資金的存在有悖于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求
在規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中,所有物品可以劃分為私人物品和公共物品兩類,分別由市場(chǎng)和政府提供。預(yù)算外資金的擁有者和使用者為地方、部門、企事業(yè)單位,它們常常只代表局部利益和特定群體利益,實(shí)際上成為市場(chǎng)和政府之外的第三個(gè)主體。它夾在市場(chǎng)與政府之間,其行為有時(shí)與政府調(diào)控目標(biāo)相違背,有時(shí)歪曲市場(chǎng)行為和市場(chǎng)目標(biāo),基本上是逆向行為主體。預(yù)算外資金游離于財(cái)政分配之外又亂竄于市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間,擾亂國(guó)家財(cái)政資源的優(yōu)化配置,單位部門的自主分配與國(guó)家分配并存,在流量上互不補(bǔ)充,流向上不能調(diào)劑,國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配主體多元化,削弱了政府職能和財(cái)政職能。 2.預(yù)算外資金削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控能力
隨著近年來我國(guó)預(yù)算外資金的不斷增長(zhǎng),預(yù)算內(nèi)資金占國(guó)民收入的比重一直在逐漸下降,大量的預(yù)算外資金實(shí)際上處于政府的控制之外。由于預(yù)算外資金具有分散性和自主性的特點(diǎn),雖然它在經(jīng)濟(jì)總量中比重的增減不一定直接影響政府財(cái)政比重的減增,但它游離在政府財(cái)政預(yù)算之外的規(guī)模越大,就必然使國(guó)家財(cái)力分散,使政府財(cái)政對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控手段就越少、能力就越弱。 各種基金、收費(fèi)分別由不同的政府部門征收和管理,自收自支,財(cái)政無力進(jìn)行調(diào)劑。這樣在我國(guó)實(shí)際宏觀稅負(fù)不超過30%的情況下,一方面企業(yè)及廣大納稅人感到負(fù)擔(dān)沉重,抱怨國(guó)家拿走了企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的大部分,而另一方面,財(cái)政卻處于越來越困難的境地,收不抵支,赤字不斷擴(kuò)大,財(cái)力分散.使國(guó)家難以組織足夠的資金支持農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和教育、科學(xué)等事業(yè)的發(fā)展,財(cái)政支出安排捉襟見肘,對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)能力弱化,影響了整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時(shí),一些部門和單位卻將大量的預(yù)算外資金用于獎(jiǎng)勵(lì)和福利支出,造成了消費(fèi)基金的過快增長(zhǎng)。
3.預(yù)算外資金已經(jīng)成為滋生腐敗的溫床
改革開放后,預(yù)算外資金收支范圍迅速擴(kuò)大,收費(fèi)項(xiàng)目大量增加,這本應(yīng)充分發(fā)揮其調(diào)動(dòng)各方面積極性的作用,然而,各地方、各部門在預(yù)算外資金收支范圍、項(xiàng)目的管理上隨意性太大。在預(yù)算外資金的收繳上,出現(xiàn)了各種名目的標(biāo)準(zhǔn)不一的攤派、收費(fèi)和罰款。在有的縣里,從中央部門到省市各級(jí),名目繁多的收費(fèi)超過1000種。這不僅阻礙了企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng),而且阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的良好發(fā)育。另一方面,由于行政事業(yè)單位預(yù)算外資金的泛濫,私設(shè)“小金庫(kù)”之風(fēng)盛行,地方主義、本位主義、極端個(gè)人主義成災(zāi),各種腐敗現(xiàn)象層出不窮,嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府的形象,影響了社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)改革的順利進(jìn)程。
四、加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的主要對(duì)策
1.建立健全預(yù)算外資金管理法律法規(guī)
預(yù)算外資金管理之所以有漏洞可乘,其主要原因是政策法規(guī)不健全,政策界限不明確,使預(yù)算外資金無章可循,要做到用好管好預(yù)算外資金,就必需要有嚴(yán)密的法規(guī)政策,使得有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。對(duì)于一些單位和個(gè)人違反預(yù)算外資金的要采用行政、法律相結(jié)合的手段予以經(jīng)濟(jì)制裁和行政處罰,以確保預(yù)算外資金的有序發(fā)展,才能真正做到管好、用好預(yù)算外資金。
2.認(rèn)真編制預(yù)算外資金收支預(yù)算,強(qiáng)化預(yù)算外資金的財(cái)務(wù)管理
一是完善預(yù)算外資金“收支兩條線”的管理辦法,收入全額上繳財(cái)政,支出由財(cái)政部門核定指標(biāo),統(tǒng)一安排使用。二是各單位年初要編制預(yù)算外收支計(jì)劃,報(bào)財(cái)政審批。財(cái)政部門根據(jù)各單位的計(jì)劃統(tǒng)一編制預(yù)算。對(duì)于收入較多的單位要抵撥預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi),對(duì)于支出較大的適當(dāng)進(jìn)行調(diào)配,總的原則是力求自身平衡。各單位要按月、按季及時(shí)報(bào)表,使財(cái)政部門及時(shí)掌握預(yù)算外收支計(jì)劃執(zhí)行情況,年終進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。三是加強(qiáng)財(cái)政專戶的管理。堅(jiān)持收入隨收隨存,支出按預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)隨批隨支的原則,對(duì)拖繳、不繳、坐支、收入不入賬者,按照有關(guān)規(guī)定對(duì)單位及當(dāng)事人、責(zé)任人給予必要的經(jīng)濟(jì)、行政或法律處罰,并建議調(diào)換工作崗位。
3.加強(qiáng)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理,控制收費(fèi)源頭
搞好收費(fèi)票據(jù)管理,有利于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理。要使預(yù)算外資金納入正常軌道,必須從收費(fèi)票據(jù)抓起,控制收費(fèi)源頭。一要嚴(yán)格審查收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),凡符合規(guī)定的頒發(fā)由財(cái)政部門統(tǒng)一印制的行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)。二要嚴(yán)格審查以舊換新的票據(jù),凡發(fā)現(xiàn)用舊票據(jù)收入的預(yù)算外資金未全額納入財(cái)政管理的或用行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)亂收費(fèi)的,要停止頒發(fā)新票據(jù),并責(zé)成其限期整改。三要嚴(yán)格各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)印制、頒發(fā)、管理、核銷等手續(xù),嚴(yán)把預(yù)算外資金入門關(guān),使票據(jù)管理工作納入規(guī)范化、制度化軌道。
4.健全監(jiān)督體系,嚴(yán)厲查處違紀(jì)案件
預(yù)算外資金監(jiān)督體系的建立應(yīng)圍繞發(fā)揮五種作用、構(gòu)筑五種機(jī)制來構(gòu)建:發(fā)揮財(cái)政、物價(jià)部門的職能作用,構(gòu)筑預(yù)算外資金專職監(jiān)督機(jī)制;發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)部門作用,構(gòu)筑預(yù)算外資金檢查監(jiān)督機(jī)制;發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督作用,構(gòu)筑預(yù)算外資金輿論監(jiān)督機(jī)制;發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用,構(gòu)筑預(yù)算外資金社會(huì)監(jiān)督機(jī)制:發(fā)揮內(nèi)部約束作用,構(gòu)筑預(yù)算外資金征收單位自我監(jiān)督機(jī)制。同時(shí),各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)日?；楣ぷ髁α?對(duì)人民群眾舉報(bào)的違紀(jì)案件,堅(jiān)持做到舉報(bào)必查、查實(shí)必糾。
5.穩(wěn)步實(shí)施收費(fèi)管理的改革
要重新界定各項(xiàng)收費(fèi)、基金、附加的合理性,取消不合理收費(fèi)?？梢赞D(zhuǎn)為國(guó)家稅收的收費(fèi),實(shí)行以稅代費(fèi)。根據(jù)國(guó)情,必須保留的行政事業(yè)性收費(fèi),一要規(guī)范管理,二要逐步縮小規(guī)模;對(duì)于承擔(dān)社會(huì)公益責(zé)任的服務(wù)性收費(fèi)應(yīng)逐步理順價(jià)格關(guān)系,其財(cái)務(wù)收支接受財(cái)政監(jiān)督管理;對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi),逐步推向市場(chǎng),依法納稅。另外,實(shí)施改革,一要處理好中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系,尤其要考慮邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力;二要保證專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展所需的資金;三要妥善安置原有收費(fèi)征管機(jī)構(gòu)的人員,以利于社會(huì)穩(wěn)定。
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