一、行政成本控制原因及現(xiàn)狀
政府行政成本是政府向社會(huì)提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費(fèi)的資源,是政府行使其職能必須付出的代價(jià),是政府行使職能的必要支出。從狹義的角度看,政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要消耗資源,比如建筑物、辦公設(shè)施、人員工資等,這一部分行政成本本身不會(huì)帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益,卻是必需的。從廣義的角度看,政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價(jià),這部分代價(jià)是不是值得,取決于決策是否正確,如果決策失誤,必然會(huì)導(dǎo)致不必要的行政成本支出。
行政成本,在本質(zhì)上是一種國家與社會(huì)、政府與公民(納稅人)的關(guān)系。這種關(guān)系的屬性、主體、形式、合法性、合理性、有效性及其改變等等,因其敏感性、復(fù)雜性、尖銳性、重要性,歷來是現(xiàn)代民主國家政府公共政策和公共管理的基本問題之一,同時(shí)是社會(huì)公眾高度關(guān)注的焦點(diǎn)性問題之一。
自1978年至2006年的28年間,我國行政成本增長87倍,而且近5年來平均每年增長23%。高昂的行政成本正在蠶食中國政府公共政策和公共管理的合法性、正當(dāng)性、合理性的公信力基礎(chǔ),扭曲中國社會(huì)公平、正義的價(jià)值體系,妨礙中國公共事業(yè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。
行政成本居高不下的內(nèi)、外因維度:(1)內(nèi)在原因體現(xiàn)在國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員觀念的錯(cuò)位,具體表現(xiàn)為:追求預(yù)算最大化、公共財(cái)政私人化、成本觀念缺乏等;(2)外在原因體現(xiàn)在相關(guān)制度規(guī)范的缺失和不健全,具體表現(xiàn)為:政府預(yù)算缺乏規(guī)范的行政成本預(yù)算、政務(wù)公開中缺乏規(guī)范的行政成本公開、行政監(jiān)督中缺乏規(guī)范的行政成本監(jiān)督。
鑒于現(xiàn)階段我國政府行政成本增長過快且效率低下現(xiàn)狀,要有效解決這一問題,必須從以下方面著手:界定政府職能,增強(qiáng)行政成本意識(shí),提高行政決策水平,改革財(cái)政預(yù)算制度,實(shí)施電子政務(wù)。以控制行政成本、形成成本監(jiān)督體制為目的,下面重點(diǎn)闡述財(cái)政收支預(yù)算體系,探討會(huì)計(jì)集中核算制度完善方式。
二、財(cái)政收支預(yù)算體系改革
我國的財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)體系由財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)以及參與預(yù)算執(zhí)行的國庫會(huì)計(jì)、稅收征解會(huì)計(jì)和基本建設(shè)撥款會(huì)計(jì)等組成。目前預(yù)算會(huì)計(jì)體系屬于縱向財(cái)政會(huì)計(jì)體系,它是按組織結(jié)構(gòu)類型構(gòu)造的,預(yù)算會(huì)計(jì)改革也是按總預(yù)算會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)兩種途徑分別進(jìn)行的。
1、將預(yù)算外資金和制度外資金還所有權(quán)于政府,還管理權(quán)于財(cái)政。該目標(biāo)應(yīng)當(dāng)分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn):第一階段將預(yù)算外資金和制度外資金全面納入財(cái)政視野,進(jìn)而將“制度外”并入“預(yù)算外”,取消制度外資金。對預(yù)算外資金以全面的專產(chǎn)存儲(chǔ)、“收支兩條線”等方式加強(qiáng)管理。第二階段將“預(yù)算外”并入“預(yù)算內(nèi)”,形成真正完整統(tǒng)一的政府預(yù)算。這種情況下,政府行政支出應(yīng)完全體現(xiàn)在政府預(yù)算中,合法行政成本完全來源于預(yù)算內(nèi)資金,易于統(tǒng)計(jì)和控制。
2、強(qiáng)化預(yù)算控制。預(yù)算控制是行政控制的方式之一,即從財(cái)力上、經(jīng)費(fèi)上對地方政府行政成本活動(dòng)成本進(jìn)行控制。可以通過以下三條途徑來具體實(shí)施:(1)制訂單位發(fā)展計(jì)劃必須以經(jīng)費(fèi)預(yù)算為前提,擯棄“有多少人、就多少錢”的傳統(tǒng)做法,實(shí)行“有多少錢才有多少人”的新辦法。(2)切實(shí)做好機(jī)構(gòu)與人員編制預(yù)算計(jì)劃的擬制工作。(3)試行行政管理的零基預(yù)算。所謂零基礎(chǔ)預(yù)算,即以零為基點(diǎn)的計(jì)劃與預(yù)算,零基預(yù)算介入地方政府行政管理,使得行政管理部門及其領(lǐng)導(dǎo)者有可能樹立“一切從零出發(fā)”的新型管理價(jià)值觀,在擬制和審批行政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算方案時(shí)強(qiáng)調(diào)以零為始點(diǎn),對一切行政管理活動(dòng),無論過去是否進(jìn)行過、是否有先列可以援引,一律無例外地逐個(gè)重新進(jìn)行成本測算和人員、經(jīng)費(fèi)使用的效益分析。
3、深化政府采購制度改革。我國已于2003年1月l日開始正式實(shí)施《政府采購法》,這是從法律上規(guī)范財(cái)政支出,促進(jìn)行政成本的控制與優(yōu)化。但是,政府采購制度的改革是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,當(dāng)前的改革仍然處在不斷推進(jìn)的階段,在改革的前進(jìn)和發(fā)展中還存在著一些問題。因此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化政府采購制度改革,切實(shí)推進(jìn)政府采購的法治化進(jìn)程,建立政府采購的監(jiān)督管理體系。解決目前政府采購中存在“責(zé)權(quán)不對稱”、權(quán)力制約失衡和某些環(huán)節(jié)“透明度不高”等問題。
三、會(huì)計(jì)集中核算機(jī)制完善
會(huì)計(jì)集中核算是對各個(gè)單位財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)在不改變單位資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)的前提下,按照“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”和“收支兩條線、收繳兩分離”的原則建立起來的一種新型的會(huì)計(jì)核算制度。我國財(cái)政工作原則是以會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)、以預(yù)算為核心而展開;財(cái)政改革,包括國庫集中收付制度改革在內(nèi)也是圍繞預(yù)算改革這個(gè)軸心而進(jìn)行,各項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)并充分釋放其整體效應(yīng),以會(huì)計(jì)集中核算為主要內(nèi)容的會(huì)計(jì)改革恰好與之優(yōu)勢互補(bǔ),達(dá)到有效銜接。會(huì)計(jì)集中核算與部門預(yù)算是相互配套,不可分割的。預(yù)算編制只有采取部門預(yù)算的方法,會(huì)計(jì)集中核算才能付諸實(shí)施,因?yàn)榧泻怂阒贫认碌姆诸愘~戶本身就是按政府各支出部門設(shè)置的,各支出部門必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來確定用款項(xiàng)目和用款時(shí)間,并通過單一帳戶進(jìn)行資金劃撥,這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作,防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法,便于預(yù)算審查和監(jiān)督。這其中減少了財(cái)政資金運(yùn)行的中間環(huán)節(jié),建立起對財(cái)政資金全過程的監(jiān)控機(jī)制,使行政成本支出得到事前監(jiān)督。
但從一些單位的實(shí)際執(zhí)行情況來看,由于目前會(huì)計(jì)集中核算仍處于初級(jí)階段,有關(guān)制度尚不健全,監(jiān)督力度尚不夠到位,運(yùn)作機(jī)制尚不完善,實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后,財(cái)務(wù)管理保留在原單位進(jìn)行,而具體核算工作由核算中心的會(huì)計(jì)人員去執(zhí)行,造成了財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算嚴(yán)重脫節(jié),使得財(cái)務(wù)工作無法保證能夠有效進(jìn)行。因此,防止會(huì)計(jì)集中核算后財(cái)務(wù)管理空心化、形式化已是當(dāng)務(wù)之急。因此,完善會(huì)計(jì)集中核算制度,形成有效行政成本監(jiān)督體系,應(yīng)當(dāng)從以下方面著手:
(一)完善相關(guān)法律法規(guī),樹立正確觀念。
目前我國并沒有出臺(tái)明確規(guī)定使用會(huì)計(jì)集中核算制度的法律法規(guī),導(dǎo)致了會(huì)計(jì)集中核算制度與現(xiàn)行財(cái)經(jīng)法規(guī)沖突的問題,為此國家應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)文件,肯定會(huì)計(jì)集中核算制度的合法性,從而使會(huì)計(jì)集中核算有法可依,有章可循。同時(shí),各行政事業(yè)單位以及相關(guān)財(cái)政部門等應(yīng)加強(qiáng)宣傳,提高各核算單位對會(huì)計(jì)集中核算的認(rèn)識(shí)。各單位負(fù)責(zé)人還應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī),充分認(rèn)識(shí)到實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算是加強(qiáng)財(cái)政資金管理和監(jiān)督的一項(xiàng)重要措施,按照會(huì)計(jì)集中核算辦法進(jìn)行單位的日常管理工作,為會(huì)計(jì)集中核算制度的實(shí)施營造良好的氛圍。
(二)加強(qiáng)報(bào)賬會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)與管理。
報(bào)賬員的工作規(guī)范程度與會(huì)計(jì)信息的真?zhèn)沃苯酉嚓P(guān),加強(qiáng)報(bào)賬會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、提高報(bào)賬會(huì)計(jì)整體素質(zhì)是強(qiáng)化單位財(cái)務(wù)管理和提高會(huì)計(jì)工作質(zhì)量的前提條件,為此財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對報(bào)賬員的培訓(xùn)和教育,提高其專業(yè)水平和道德素質(zhì)。為保證單位報(bào)賬人員正確履行職責(zé),在確定報(bào)賬人員后,沒有經(jīng)過財(cái)政部門批準(zhǔn)單位不能擅自更換,并應(yīng)制定一套切實(shí)可行的審報(bào)制度,給報(bào)賬人員創(chuàng)造一個(gè)良好的工作環(huán)境,使其充分發(fā)揮會(huì)計(jì)集中核算紐帶和橋梁的作用。
(三)健全預(yù)算管理制度,統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)。
為規(guī)范預(yù)算基礎(chǔ),應(yīng)進(jìn)一步健全預(yù)算管理制度,擴(kuò)大部門預(yù)算的范圍。在編制部門預(yù)算時(shí),應(yīng)統(tǒng)籌考慮部門預(yù)算的各項(xiàng)資金,將預(yù)算內(nèi)外資金全部納入政府綜合財(cái)政預(yù)算管理,制定科學(xué)合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn),將預(yù)算細(xì)化到各個(gè)部門及各個(gè)項(xiàng)目。預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn),財(cái)政部門和預(yù)算單位都必須嚴(yán)格遵守已做好的預(yù)算,切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算管理,為會(huì)計(jì)核算中心的運(yùn)行提供良好的外部環(huán)境。制定統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合全國各地的消費(fèi)情況,制定與實(shí)際情況相符的支出標(biāo)準(zhǔn),有利于會(huì)計(jì)核算中心有效的進(jìn)行業(yè)務(wù)處理。 (四)加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)的管理。
加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)的管理,首先要強(qiáng)化實(shí)物資產(chǎn)管理意識(shí),各行政事業(yè)單位應(yīng)通過建立完善內(nèi)部控制制度,促進(jìn)各部門提高實(shí)物資產(chǎn)管理意識(shí)。同時(shí)要建立并貫徹執(zhí)行財(cái)產(chǎn)定期清查制度,各單位應(yīng)與會(huì)計(jì)核算中心相互配合,定期不定期對實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行清查,以確保實(shí)務(wù)資產(chǎn)的賬實(shí)相符。除此之外,還應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)日常管理,購置資產(chǎn)時(shí)應(yīng)由專職人員驗(yàn)收,并及時(shí)向會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬;在資產(chǎn)的使用過程中,應(yīng)實(shí)行全程管理;對資產(chǎn)進(jìn)行處置時(shí),應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)程序進(jìn)行,處置結(jié)束后也應(yīng)及時(shí)到會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬,以避免會(huì)計(jì)核算與實(shí)物資產(chǎn)管理相脫節(jié)現(xiàn)象的發(fā)生,確保賬實(shí)相符。
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