（湖南工學(xué)院 湖南 衡陽(yáng) ）
摘 要：BOT模式是指建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)粗匾幕窘ㄔO(shè)項(xiàng)目，根據(jù)政府計(jì)劃或社會(huì)要求，由私人財(cái)團(tuán)和私人公司籌集資金負(fù)責(zé)修建并經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在約定的一定期限內(nèi)收回投資和取得一定的回報(bào)，然后轉(zhuǎn)讓給社會(huì)或政府。在我國(guó)高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用BOT模式，積極吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市場(chǎng)化模式運(yùn)作，既能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力，以提高高?；窘ㄔO(shè)投資與運(yùn)營(yíng)的效率。
關(guān)鍵詞： BOT模式；融資；公私合作；市場(chǎng)化
為適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,各國(guó)十分重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但是單靠政府資金已不能滿足需求。隨著政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。世界各國(guó)在利用國(guó)際及國(guó)內(nèi)民間私人資本進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，BOT模式是目前比較成熟和應(yīng)用最廣的項(xiàng)目融資模式。
1 高校BOT投資經(jīng)營(yíng)模式的基本內(nèi)涵
所謂BOT經(jīng)營(yíng)模式即Build-operater-transfer的縮寫(xiě)，它的意思是：建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵钢匾幕窘ㄔO(shè)項(xiàng)目，根據(jù)政府計(jì)劃或社會(huì)要求，由私人財(cái)團(tuán)和私人公司籌集資金負(fù)責(zé)修建并經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在約定的一定期限內(nèi)收回投資和取得一定的回報(bào)，然后轉(zhuǎn)讓給社會(huì)或政府。這種投資模式在國(guó)際上已形成一種解決社會(huì)公益設(shè)施的有效途徑。一方面一些基本建設(shè)規(guī)模和投資額擴(kuò)大，而公共財(cái)政財(cái)力不足，另一方面私營(yíng)企業(yè)或公司所能投資經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)已經(jīng)飽和。在這種情況下，政府與非官方簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和投產(chǎn)后一定時(shí)間的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給非官方資本組建投資機(jī)構(gòu)，由該投資機(jī)構(gòu)自行籌集資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，特許期滿，投資機(jī)構(gòu)收回項(xiàng)目建設(shè)成果和取得合理利潤(rùn)后，將該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償交給政府。它實(shí)質(zhì)上是無(wú)形資產(chǎn)----特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
近年來(lái)高等教育市場(chǎng)供求矛盾日益突出，高校為適應(yīng)大眾化教育的需要，滿足廣大學(xué)生及學(xué)生家庭、企業(yè)等用人單位對(duì)人才的需求，就需要擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，引進(jìn)高職稱(chēng)、高學(xué)歷人才，改善辦學(xué)條件，提高辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，都需要大量的資金投入。但是長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)高校的投入不多，高校自身積累能力不強(qiáng)，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模的資金“瓶頸”矛盾日益突現(xiàn)，有可能也有必要引進(jìn)社會(huì)力量來(lái)開(kāi)發(fā)、培植高等教育事業(yè)、因此利用社會(huì)資金實(shí)施BOT投資模式是高校后勤社會(huì)化改革的現(xiàn)實(shí)選擇。它有利于高校擺脫“福利型”、“供給型”的傳統(tǒng)后勤體制的弊端，將自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外化為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一部分；有利于吸納社會(huì)資金，彌補(bǔ)國(guó)家投入的不足，突破制約高校發(fā)展的“瓶頸”。并且在“花別人的錢(qián)，辦自己的事”，降低教育成本提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)確保了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在這種背景下，在我國(guó)高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用BOT模式，積極吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市場(chǎng)化模式運(yùn)作，既能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力，以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)的效率，同時(shí)又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。因此，BOT 模式在我國(guó)高校有著廣泛的發(fā)展前景。不管是從成本效益分析還是從風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分析，該投資模式都有其現(xiàn)實(shí)的可行性和運(yùn)用的優(yōu)越性，它將成為高?；A(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的新寵，是高校后勤服務(wù)社會(huì)化改革過(guò)程中的加速器。
高校BOT模式的內(nèi)涵主要包括以下四個(gè)方面：第一，是一種新型的項(xiàng)目融資模式。高校BOT融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。第二、高校BOT融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。高校與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。這種方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)高校項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障高校與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。第三、高校BOT模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。 私營(yíng)部門(mén)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取高校BOT模式，高?？梢越o予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資高校建設(shè)項(xiàng)目的積極性。第四、高校BOT模式由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕高校的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為師生員工提供服務(wù)。
2 高校BOT模式的目標(biāo)及運(yùn)作思路
BOT模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長(zhǎng)期合作的目標(biāo)機(jī)構(gòu)目標(biāo)層次如表1 所示。
目標(biāo)層次
機(jī)構(gòu)之間
機(jī)構(gòu)之間
學(xué)校管理部門(mén) 民間企業(yè)部門(mén)
低層次目標(biāo)
增加或提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平
獲取項(xiàng)目的有效回報(bào)
分配責(zé)任和
收益
高層次目標(biāo) 資金的有效利用 增加市場(chǎng)份額或占有量 有效服務(wù)和
設(shè)施
表1 項(xiàng)目機(jī)構(gòu)目標(biāo)分解圖
BOT模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如學(xué)校）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責(zé)任的分歧。只有學(xué)校與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。BOT模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是高校，是引入私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。高校對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)國(guó)家的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是高校有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目參與者，通過(guò)與高校的有關(guān)部門(mén)簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、政府的政策目標(biāo)和高校有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目擁有者或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。 BOT模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念,但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改,而是對(duì)項(xiàng)目生命周過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是高校、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果,其運(yùn)作思路如圖1所示。在圖1，參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即高校社會(huì)效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。BOT模式使高校和企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì),即把社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。BOT模式的優(yōu)點(diǎn)如下:（1）消除費(fèi)用的超支。公共部門(mén)和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與高校共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程,保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期,使項(xiàng)目費(fèi)用降低。BOT模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后,私營(yíng)部門(mén)才能開(kāi)始獲得收益,因此BOT模式有利于提高效率和降低工程造成價(jià),能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。研究表明,與傳統(tǒng)的融資模式相比, BOT項(xiàng)目平均為學(xué)校節(jié)約17%的費(fèi)用,并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。（2）有利于轉(zhuǎn)換高校職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。高?？梢詮姆敝氐氖聞?wù)中脫身出來(lái)，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。（3）促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為高校提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí),私營(yíng)部門(mén)參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。（4）高校和企業(yè)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為教職員工和學(xué)生提供高質(zhì)量的服務(wù)。（5）使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。（6）風(fēng)險(xiǎn)分配合理。BOT在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配,使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商的風(fēng)險(xiǎn),從而降低了融資難度,提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。高校在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。（7）BOT運(yùn)用的財(cái)務(wù)分析主要包括：投資風(fēng)險(xiǎn)分析、責(zé)任成本分析等。通過(guò)投資風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任成本核算、分析和考核，可以控制建設(shè)成本支出，節(jié)約資金，提高投資效果，實(shí)現(xiàn)成本管理目標(biāo)。
3 高校BOT模式在運(yùn)用中應(yīng)注意的事項(xiàng)
雖然BOT模式在國(guó)外已有很多成功的案例，但在我國(guó)基本上是一個(gè)空白。我國(guó)高?；A(chǔ)設(shè)施一直以來(lái)都是由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，由政府壟斷經(jīng)營(yíng)。這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的模型不僅越來(lái)越不能滿足日益發(fā)展的高校發(fā)展的需要，而且政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊病，暴露得也越來(lái)越明顯，成為我國(guó)高校持續(xù)發(fā)展的一個(gè)制約因素。因此，高校基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制要盡快向市場(chǎng)化方向改革，政府在基礎(chǔ)領(lǐng)域的地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域作為直接投資者、直接經(jīng)營(yíng)者、直接監(jiān)管者的職能要分離，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的角色迫切需要改變。在這種背景下，在我國(guó)高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用BOT模式，積極吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市場(chǎng)化模式運(yùn)作，既能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力，以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)的效率，同時(shí)又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。 因此，BOT 模式在我國(guó)高校有著廣泛的發(fā)展前景。但是，BOT模式在我國(guó)高校的應(yīng)用中，以下幾點(diǎn)應(yīng)注意：（1）高校BOT項(xiàng)目的選擇。當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目滿足以下條件時(shí),高校可以考慮采用BOT模式，吸引民營(yíng)伙伴參與:對(duì)民營(yíng)伙伴的加入不存在法規(guī)管制；服務(wù)對(duì)象歡迎民營(yíng)伙伴的加入；潛在民營(yíng)伙伴之間存在著競(jìng)爭(zhēng),通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)可以達(dá)到低成本高效率的目的；服務(wù)的產(chǎn)出可以被簡(jiǎn)單的度量和定價(jià)；通過(guò)對(duì)客戶的收費(fèi)可以很快收回成本；可以提供創(chuàng)新機(jī)會(huì)；有利于促進(jìn)高校持續(xù)發(fā)展。（2）高校的角色轉(zhuǎn)換。BOT模式離不開(kāi)高校的積極推動(dòng)，但是高校順利完成角色轉(zhuǎn)化也是非常重要的。按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在國(guó)家宏觀調(diào)控下更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，最終建立市場(chǎng)引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。在這種新思路下，高校應(yīng)由過(guò)去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過(guò)程中，高校應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。通過(guò)制定有效政策及具體措施，促進(jìn)私人資本參與高?；A(chǔ)設(shè)施業(yè)的投資，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的學(xué)校與商業(yè)性資本的合作模式。高校改變?yōu)榘缪萁M織者和促進(jìn)者的角色，而不再是全部資金的供應(yīng)者和經(jīng)營(yíng)管理者，不再承擔(dān)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。（3）設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。BOT項(xiàng)目融資是否能夠成功最主要的因素是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理。高校在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)時(shí)要考慮項(xiàng)目方案的吸引力,一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個(gè)項(xiàng)目方案是否具有吸引力的關(guān)鍵。通?？筛鶕?jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),使項(xiàng)目參與的各方包括政府部門(mén)、民營(yíng)公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項(xiàng)目方案具有強(qiáng)烈的吸引力,才能使項(xiàng)目具有可操作性。（4）建立健全相關(guān)法律法規(guī)。在BOT模式下的項(xiàng)目融資中，參與的私人企業(yè)一般都是有實(shí)力的企業(yè)和財(cái)團(tuán)。高校在與他們的談判與合作中，所遵循的不僅有國(guó)內(nèi)的法律和法規(guī)，同時(shí)也要遵循國(guó)際慣例。（5）形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行,是一個(gè)項(xiàng)目得以順利完成以及未來(lái)的運(yùn)營(yíng)順暢的重要環(huán)節(jié)。高校監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制,以保證學(xué)校資產(chǎn)的安全性,降低融資成本,并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。同時(shí),監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性,讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤(rùn)收入。通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能收回,所以高校必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序,并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。項(xiàng)目具有可持續(xù)性的前提是項(xiàng)目公司必須保持良好的財(cái)務(wù)狀況,同時(shí)利益相關(guān)方一定要進(jìn)入監(jiān)管過(guò)程，高校監(jiān)管不利將會(huì)帶來(lái)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn),監(jiān)管效率應(yīng)成為高校監(jiān)管的最重要目標(biāo)。
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作者：鄧小龍 文章來(lái)源：湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系
