一、實行國庫集中支付的意義
1.有利于提高政府對財政資金的調(diào)控能力和使用效率,實現(xiàn)由粗放型管理向集約型管理的轉(zhuǎn)變,提高財政資金的使用效率。各預算單位專設(shè)國庫資金賬戶,明晰地反映了各單位的財政資金執(zhí)行情況,使財政部門能夠全面地掌握財政資金使用情況。各預算單位的預算資金匯集于國庫,增加了財政資金的可調(diào)度總額,有利于財政資金的統(tǒng)籌安排和整體運作,提高財政資金的使用效率,增強了財政部門宏觀調(diào)控能力。
2.有利于提高依法理財?shù)乃?強化了預算執(zhí)行過程監(jiān)督,有利于加強內(nèi)部監(jiān)督,提高辦事效率。解決過去財政資金的層層撥付、環(huán)節(jié)多、資金分散、滯留的問題,基本杜絕截留、擠占的問題, 把預算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督。使各項支出嚴格按照預算執(zhí)行,進一步減小了預算執(zhí)行的隨意性。
3.通過集中收付提高了收入來源和資金使用的透明度,能夠較好地杜絕不合理支出和各種違規(guī)、違紀支出,在很大程度上防止腐敗問題的發(fā)生。有利于預算單位財務管理觀念的轉(zhuǎn)變和管理水平的提高,預算單位在編制部門預算、申請使用財政資金的計劃性、科學性、規(guī)范性得到加強,預算的嚴肅性得到提高。高?？焖侔l(fā)展后,高校多渠道籌資的能力加強,每年不可預測的收支逐年增加,因此高校年終決算與年初預算往往存在較大的差距。執(zhí)行國庫集中支付后,“有預算才有支出”的這一嚴格規(guī)定對部門提出了更高要求,預算一經(jīng)確定高校不能隨便改變項目和用途。
二、實行國庫集中支付制度改革對高校財務管理造成的影響
高校實行國庫集中支付制度改革以來,在國庫資金撥付到位時間、國庫資金撥付進度與項目進度相協(xié)調(diào)、國庫資金墊付與歸墊、學校內(nèi)部資源利用、國庫資金對賬與核算等方面遇到了諸多問題和困難,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
1.國庫集中支付限制了高校資金支配的自主權(quán)。實行國庫集中支付無疑對強化高校的預算管理,規(guī)范和監(jiān)督財務管理,防范高校的財務風險和加快高校的財務工作信息化進程都具有重要的意義,但給高校資金運作和經(jīng)費籌集造成了難度。由于國家教育經(jīng)費撥款不足,而國家調(diào)整工資和地方增加補貼,國家下?lián)艿膶Ｓ薪?jīng)費都需要一定的配套資金支持,學校為穩(wěn)定人才隊伍建設(shè),支付貨幣補貼、醫(yī)療費不足等等都需要大量的資金進行運作。而實行國庫集中支付后,學校沒有自由支配權(quán)只能占用大部分的科研經(jīng)費,將來科研用款勢必會逐年增加銀行貸款。另外,由于高校所有預算內(nèi)和預算外資金都上繳國庫統(tǒng)一管理,而學校的預算外資金已納入預算管理,并已逐月補充教育經(jīng)費撥款不足,導致學校對已支出的部分不得不通過向銀行貸款來上繳財政,增加學校銀行貸款利息支出負擔,給學校造成過大的壓力。
2.國庫資金撥付與項目執(zhí)行進度不一致和撥款渠道不合理。根據(jù)財政部有關(guān)規(guī)定,原則上在當年部門預算未正式批復前,不撥付項目支出第一季度國庫資金額度。但在實際執(zhí)行中,基建項目和科研項目是不間斷執(zhí)行的,因此,國庫資金撥付與項目執(zhí)行進度的不一致,嚴重影響了項目執(zhí)行。另外,從基本建設(shè)下?lián)艿膶W科建設(shè)、國防科研工程等教育、科研經(jīng)費不能在教育、科研事業(yè)支出中體現(xiàn),無法真實、完整反映學校辦學成本。
3.國庫資金墊付與歸墊流程復雜。在實際工作中,由于受預算編制體系、資金撥付方式等因素影響,項目執(zhí)行進度與國庫資金到位時間并不是完全一致的,往往會出現(xiàn)用實有資金墊付的情況。如“985項目”,每年985項目的預算批復均在年底11、12月份,財政資金甚至在12月31日到賬,為保證進度只能墊付資金;再如當年的修購追加項目,追加批復要在12月份左右,國庫資金到位時當年的會計年度也基本結(jié)束,因此資金墊付的情況是難以避免的。雖然財政部也明確了辦理資金歸墊的手續(xù),但一方面,在急需墊付資金時正式預算批復尚未到位,財政部并不能給予同意墊付的明確回復;另一方面,辦理資金歸墊程序復雜且審批周期較長,給學校的發(fā)展造成不利影響。 4.國庫資金不利于高校內(nèi)部資源的利用。一般來說,國庫資金應該可以支付與預算批復相關(guān)的所有支出,但由于國庫資金不能轉(zhuǎn)入學校有關(guān)賬戶,因此在學校內(nèi)部不同單位發(fā)生的很多費用則無法支付。如向后勤集團、學校賓館轉(zhuǎn)住宿、就餐等類似費用,不便于利用學校內(nèi)部資源。
5.國庫資金核算工作量加大。。實行國庫集中支付加大了會計核算的復雜性。高校經(jīng)費多元化格局早已形成,其資金來源和支出復雜多樣,在高校資金來源中,既有財政性預算內(nèi)資金,又有預算外資金和經(jīng)營收入等非財政性資金。特別是近年來,高校從銀行獲得的貸款、從社會乃至海外各界獲得的捐贈收入、從企事業(yè)單位取得的科技服務收入、從社會團體和單位個人得到的指定用途或非指定用途的各類基金等非財政性資金愈來愈多。不同渠道的資金對資金管理方式的要求不同,會計核算方式也不一樣,高校的會計核算越來越復雜。實行國庫集中支付制度改革后,財政資金撥付程序、支付方式、賬戶設(shè)置的變化,撥付的額度分為基本支出、項目支出、科研支出、住房公積金等不同的類別。另外,基建撥款與教育經(jīng)費撥款都在同一個零余額賬戶管理,實際上是兩個不同的會計核算體系使用同一銀行賬戶。為適應國庫集中支付制度,在會計核算上分設(shè)會計科目,增加了銀行對賬的難度,也進一步增加了高校財務管理和會計核算的復雜性。
6.國庫資金到位時間不能保證。根據(jù)《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》第九十一條,每月25日前,財政部根據(jù)批準的一級預算單位用款計劃中各基層預算單位的月度財政授權(quán)支付額度,分別向中國人民銀行和代理銀行簽發(fā)下月《財政授權(quán)支付額度通知單》。但經(jīng)常會延遲到29日,有時會到下月初,有些學校月底發(fā)離退休人員工資,月初發(fā)放在職人員工資,而國庫資金尚未到賬,為學校工資發(fā)放造成困難。工資發(fā)放由于涉及人員較多,又是一個敏感問題。
三、高校應對國庫集中支付制度改革的措施
1.改革和完善高校預算管理與預算編制制度。實行國庫集中支付制度以后,各預算單位在年度內(nèi)分月編制用款計劃,經(jīng)上級主管部門匯總后上報財政部門審批,財政部對用款計劃編報和批復的依據(jù)是高校部門預算,這就要求高校在編制預算時具體而準確。但目前大部分高校的預算編制隨意性比較大,收入難以準確預計,支出預算缺乏剛性。因此在實行國庫集中支付制度改革后,要求高校規(guī)范各責任單位的基本支出項目、支出范圍和額度,扎扎實實做好各項指標細化、測算和規(guī)范預算的基礎(chǔ)工作,建立一套比較完善,能適應國庫集中支付改革的預算管理和編制制度。
2.完善高校會計核算體系與修訂內(nèi)部控制制度。實行國庫集中支付以后,新的財政國庫管理體系建立,高校財務管理體系、銀行賬戶管理、資金支付方式等發(fā)生了重大改變,給高校目前的財務管理體制帶來很多問題。因此,高校必須結(jié)合本單位會計核算和財務管理方面的特點和要求,增設(shè)各級會計科目,對零余額賬戶的管理和收入、支出的核算等做出明確和具體的規(guī)定,并建立對國庫支付業(yè)務的授權(quán)、批準、執(zhí)行、記錄、審核等控制程序,注重責任牽制,明確各部門及個人應承擔的責任。
3.加強財會隊伍的建設(shè),提高財務管理水平。由于實行國庫集中支付制度后,給高校的會計核算等方面帶來了很多問題。因此,高校應及時組織財會人員進行業(yè)務培訓,要求高校會計人員不僅要了解國庫集中支付制度,還應熟悉其操作流程與工作方法,并掌握會計電算化等綜合知識,不斷提高工作水平與業(yè)務能力。財政部、教育部也可組織對校領(lǐng)導、處級領(lǐng)導、業(yè)務骨干等不同層次進行培訓,指導高校及時了解國家財政政策及高等學校財務管理情況,對熱點、難點以及一些共性問題組織有關(guān)人員進行研討,不斷提高和完善管理水平。
四、對國庫集中支付制度的建議
1.建議財政部應根據(jù)具體情況,允許占用學校資源部分轉(zhuǎn)入學校基本賬戶,同時對一些急需項目提前撥付一部分資金,使項目能夠按計劃完成。
2.建議預算外資金分兩次上繳改為按月上繳,按月回撥為宜,以避免集中上繳導致的已支出數(shù)須借助銀行貸款上繳,從而相應減少學校銀行貸款利息支出。
實行國庫集中支付是國家經(jīng)濟改革必須要走的道路,高校應采取積極應對措施落實國庫集中支付制度。同時為了克服國庫集中支付制度對地方高校沖擊所帶來的暫時不利影響,這就需要財政部、代理銀行和高校經(jīng)常溝通,發(fā)現(xiàn)問題及時解決,確保國庫集中支付制度在高校中順利實施。
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(作者單位:南京航空航天大學財務處 江蘇南京 210016)
