2001年3月財政部、中國人民銀行共同出臺《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》(財庫2001[24]號)，首次提出了“國庫集中支付”的概念。根據(jù)財政部有關(guān)文件精神，浙江省做出統(tǒng)一部署，明確規(guī)定浙江省高校從2007年1月1日起正式啟用國庫集中支付方式。經(jīng)過兩年多的運(yùn)行，高校國庫集中支付的特征逐步明朗化，財政部門為保障高校國庫集中支付業(yè)務(wù)的順暢開展，推出了多項積極措施，取得了一定的成效。高校為配合財政的各項改革，也做出了自己應(yīng)有的努力，促成國庫集中支付的雙贏局面。
一、高校國庫集中支付的特征
高校作為一般預(yù)算單位，具有國庫集中支付的共性特征，同時因其所處的特殊行業(yè)，而使其支付呈現(xiàn)特殊性。
(一)國庫集中支付的共性特征國庫集中支付制度實際上包括兩個方面的內(nèi)容：一是國庫集中收繳，二是國庫集中支付。目前所提到的國庫集中支付主要是針對支付而言，其基本特征是：
第一，分階段保證支付業(yè)務(wù)。國庫集中支付業(yè)務(wù)一般分為三個階段：預(yù)算階段、計劃階段、支付階段。納入國庫集中支付系統(tǒng)的每一筆業(yè)務(wù)，都必須有初始的預(yù)算，在預(yù)算的基礎(chǔ)上分月填報月度用款計劃，計劃批復(fù)后方能在用款額度內(nèi)辦理具體支付業(yè)務(wù)?？梢哉f，在支付系統(tǒng)中預(yù)算是起點(diǎn)，計劃是保障，支付是手段，三者緊密相連，環(huán)環(huán)相扣，互相牽制，有序地保障了預(yù)算單位資金的合理安排和有效使用，強(qiáng)化了財政部門對資金的統(tǒng)籌調(diào)度和適時監(jiān)督。
第二，分類型辦理支付業(yè)務(wù)。在實務(wù)操作中，支出類型分為兩種：基本支出和項目支出?；局С霭ㄒ话愎べY福利支出、離退休支出、醫(yī)療支出、公積金及其他公用支出等；項目支出包括政府采購項目支出及非政府采購項目支出。支付方式分為兩種：直接支付和授權(quán)支付。兩種支付方式的根本區(qū)別在于簽發(fā)支付令的主體不同：直接支付由預(yù)算單位進(jìn)行支付申請，財政部門向代理銀行簽發(fā)支付令；授權(quán)支付由預(yù)算單位填寫支付申請并同時向代理銀行簽發(fā)支付令。
(二)高校國庫集中支付的特殊性高校國庫集中支付的特殊性主要表現(xiàn)在以下五個方面：
(1)預(yù)算外資金管理的特殊性。2007年納入浙江省高校國庫集中支付系統(tǒng)管理的資金主要包括一般預(yù)算內(nèi)資金(即財政撥款資金)及納入財政專戶管理的預(yù)算外資金(包括學(xué)費(fèi)收入及其他資金)。立足于高校國庫集中支付角度來看，這兩部分資金的收繳和支付有著本質(zhì)區(qū)別。預(yù)算內(nèi)資金只涉及支付問題，嚴(yán)格按照國庫集中支付制度的要求，采用直接支付或授權(quán)支付的方式將款項支付給用款單位或預(yù)算單位(主要是一些托收項目)。預(yù)算外資金中的學(xué)費(fèi)收入涉及收繳、撥付、使用三方面的內(nèi)容，具體來說，高校所收繳的學(xué)費(fèi)必須先統(tǒng)一上繳至國庫單一賬戶，經(jīng)過票據(jù)核銷、收入結(jié)報后，方可通過國庫集中支付系統(tǒng)以直接支付的方式申請撥回，撥回的資金先歸集到高校的基本戶，具體的使用延續(xù)以往的方式。預(yù)算外資金中的其他資金仍然留在高校的基本戶，無須上繳，其使用也照舊。為此，從嚴(yán)格意義上來講，高校的預(yù)算外資金并未完全納入國庫集中支付系統(tǒng)進(jìn)行管理。
(2)預(yù)算編制主體的多樣性。在國庫集中支付系統(tǒng)中，高校只能作為一級預(yù)算單位主體編報，即在支付系統(tǒng)中，預(yù)算單位代碼只能是一個。然而現(xiàn)實中，在各個高校下面還可能存在著多個二級預(yù)算單位，如成人教育機(jī)構(gòu)、獨(dú)立學(xué)院、高校合并中的多校區(qū)分級預(yù)算單位等，這些二級預(yù)算單位有些是獨(dú)立核算，有些是非獨(dú)立核算，對于二級預(yù)算單位實行獨(dú)立核算的高校，必須區(qū)分各個不同主體、具體的業(yè)務(wù)類型和性質(zhì)編制不同的預(yù)算，從而使其預(yù)算編制主體呈現(xiàn)出多樣性。
(3)資金使用時間的階段性。從全年來看，高校資金的使用總體呈現(xiàn)出上半年預(yù)算內(nèi)資金為主，預(yù)算外資金為輔；下半年預(yù)算外資金為主，預(yù)算內(nèi)資金為輔的特征。高校的預(yù)算外資金包括學(xué)費(fèi)收入及其他資金。由于大部分高校以非盈利性為目的，經(jīng)營收入、投資收入相對較少，其他資金大部分來源于科研收入，而科研收入具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，不能服務(wù)于其他項目的開支，為此，高校預(yù)算外資金的使用主要依賴于學(xué)費(fèi)收入。高校的學(xué)費(fèi)收繳通常采用一年一繳的方式，即在每年秋季開學(xué)時，通過高校的銀校通系統(tǒng)，統(tǒng)一收繳每個學(xué)年的學(xué)費(fèi)(采用學(xué)分學(xué)費(fèi)制的高校除外)，使高校預(yù)算外資金的使用在時間上受到很大的限制，從而形成全年資金使用時間的階段性。
(4)用款計劃編制的跨月性。高校的月度用款計劃因寒暑假因素，呈現(xiàn)出個別月份指標(biāo)畸高的現(xiàn)象。在國庫集中支付系統(tǒng)中，用款計劃基本上是在每月的15日左右編報，而且系統(tǒng)只具有次月用款額度的編報功能，不允許跨月份用款額度的填報，因此高校的財務(wù)人員只能將寒暑假期間的用款計劃提前至假期前一個月或推遲至假期后一個月一同申報，從而使申報計劃月份的指標(biāo)值所涵蓋的跨度由1個月最多增至4個月不等，使高校的月度用款計劃呈現(xiàn)出跨月性。
(5)資金支付對象的關(guān)聯(lián)性。隨著國家辦學(xué)體制的改革，高校的改革也勢在必行。近幾年來，高校食堂、后勤等非主營產(chǎn)業(yè)紛紛從高校主業(yè)中分離出來，成立獨(dú)立的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，但由于傳統(tǒng)經(jīng)營理念及改革模式的選擇因素影響，很多非主營產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立性還較弱，還依賴于高校的扶持；在實際管理中，二者之間存在較多的業(yè)務(wù)往來，使其資金往來存在較強(qiáng)的相關(guān)性。
二、國庫集中支付改革的相關(guān)措施
財政部門為了規(guī)范、促進(jìn)高校國庫集中支付業(yè)務(wù)，針對高校國庫集中支付的特殊性，推出了多項改革措施，取得一定的成效。
(一)簡化計劃審批環(huán)節(jié)、提高計劃審批效率在執(zhí)行國庫集中支付初期，高校的用款計劃審批需要依次經(jīng)過“單位編報－單位審核－單位主管部門審核－省財政廳歸口業(yè)務(wù)處審核－省財政廳核算中心復(fù)核－省財政廳國庫處復(fù)核批復(fù)”等環(huán)節(jié)，如果某個環(huán)節(jié)耽擱時間，就會造成整個計劃批復(fù)環(huán)節(jié)時間冗長。為此2009年2月，財政廳做出改革，取消用款計劃的單位主管部門審核、省財政廳歸口業(yè)務(wù)處審核(批)環(huán)節(jié)，對于直接支付業(yè)務(wù)，在單位審核后直接提交省財政廳國庫處審核批復(fù)；對于授權(quán)支付，在單位審核后提交省財政廳核算中心審核，待通過后再提交國庫處審核批復(fù)。這項改革措施大大縮短了審核批復(fù)環(huán)節(jié)的占用時間，提高了計劃審批效率，也避免了部門間的推諉現(xiàn)象發(fā)生。
(二)統(tǒng)一資金管理口徑、規(guī)范資金開支渠道針對高校預(yù)算外資金游離于財政監(jiān)管狀態(tài)，浙江省財政廳于2008年8月做出及時調(diào)整，規(guī)定：“自2008年9月1日起，在杭高校(包括各高職院校)納入國庫集中支付范圍的預(yù)算外資金實行規(guī)范的國庫集中支付。除按《浙江省省級財政國庫集中支付管理辦法》規(guī)定可以向本單位相應(yīng)賬戶劃撥的款項外，其他預(yù)算外資金必須支付到最終供應(yīng)商，不再返回單位自有資金賬戶?！痹撘?guī)定在收攏了預(yù)算外資金 管理口徑的同時，也進(jìn)一步明確了允許返還的資金類別，規(guī)范了資金支付的途徑。
(三)理順內(nèi)部交易往來、強(qiáng)化支付審批管理針對高校與食堂、后勤等公司的內(nèi)部往來事項，財政廳也適時調(diào)整方案，將高校食堂或后勤服務(wù)中心與最終供應(yīng)商等同視之，要求高校加強(qiáng)與食堂或后勤服務(wù)中心的合同管理，通過明確服務(wù)內(nèi)容，細(xì)化預(yù)算項目，規(guī)范審批程序，理順內(nèi)部交易往來。同時還要求符合政府采購目錄的采購項目，嚴(yán)格按照政府采購制度規(guī)定辦理相關(guān)政府采購手續(xù)，通過直接支付方式支付給食堂或后勤。上述規(guī)定使高校進(jìn)一步理順了與食堂、后勤的關(guān)系，使二者之間的資金往來更趨合理性、規(guī)范性和可操作性。
(四)開設(shè)保證金賬戶、完善基建資金管理隨著高校辦學(xué)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，高校的貸款總額也在急劇上升。為維持高校良好的信譽(yù)，增強(qiáng)高校貸款能力，規(guī)定至2008年1月1日起執(zhí)行高校預(yù)算外基建還貸資金支付辦法，要求各高校在還貸銀行開設(shè)保證金賬戶，重新簽訂委托扣款協(xié)議，合理安排還款進(jìn)度，并履行提前告知義務(wù)，將還貸本金及利息在還款日或結(jié)息日前五個工作日通過國庫集中支付系統(tǒng)錄入申請，同時將資金支付到保證金賬戶。保證金賬戶的設(shè)立，確保財政資金有效、及時支付。
(五)開辟資金“綠色通道”，緩解資金壓力國庫集中支付制度規(guī)定不允許預(yù)算單位未經(jīng)財政批準(zhǔn)自行墊付資金。然而，考慮到高校在資金收繳和使用上的特殊因素，財政廳積極開創(chuàng)了“綠色通道”政策，即在部門預(yù)算批準(zhǔn)下達(dá)前或在追加預(yù)算下達(dá)前，確需先行支付財政資金的，必須按照“綠色通道”辦理預(yù)核指標(biāo)后，通過國庫集中支付系統(tǒng)支付。該政策有效解決了高校在資金使用上的瓶頸問題，緩和了預(yù)算內(nèi)外資金銜接關(guān)口的資金壓力，保障了高校國庫集中支付業(yè)務(wù)的持續(xù)開展。
三、高校國庫集中支付的實踐
國庫集中支付以及隨后推出的公務(wù)卡等相關(guān)配套政策，對高校來說都是一種全新的業(yè)務(wù)。為更快適應(yīng)國家的各項改革措施，更好地為廣大師生員工服務(wù)，高校做了自己應(yīng)有的努力。
(一)加大宣傳力度，普及業(yè)務(wù)知識在國庫集中支付業(yè)務(wù)推廣之前，高校就積極主動地、自上而下地做了廣泛的宣傳工作，通過現(xiàn)場演示、解說、流程介紹等方式，讓上至高校的每一位領(lǐng)導(dǎo)，下至高校的每一位教職工、每一位學(xué)生都盡可能地接收到有關(guān)國庫集中支付的相關(guān)業(yè)務(wù)信息，了解國庫集中支付在財政資金的賬戶設(shè)置、收支繳撥、資金使用上的根本性變革，促使每一利益主體改變傳統(tǒng)資金使用觀念，提高對國庫集中支付業(yè)務(wù)的認(rèn)識。
(二)加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)水平在國庫集中支付系統(tǒng)中，支付是關(guān)鍵，執(zhí)行支付的“人”則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。為此，高校非常重視國庫集中支付團(tuán)隊的構(gòu)建，精心挑選知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水平相對較高的財會人員擔(dān)任相關(guān)角色，通過知識傳授、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等途徑，使其在最短的時間內(nèi)全面掌握國庫集中支付及與之相關(guān)的各項管理制度，在實際工作中能正確劃清國庫集中支付業(yè)務(wù)與日常業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)與非政府采購業(yè)務(wù)、專項業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)與非專項業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的界限，運(yùn)用不同的支付方式合理開展支付業(yè)務(wù)。
(三)科學(xué)編制部門預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行力度部門預(yù)算是我國公共支出管理的主要內(nèi)容之一，也是辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的起點(diǎn)。部門預(yù)算的科學(xué)性、細(xì)致性直接影響到用款計劃的合理編制及國庫資金的正常使用。為此，高校根據(jù)財政部的要求，將預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化至“類、款、項、目”；通過建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，合理安排預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的開支；并建立預(yù)算指標(biāo)的跟蹤、分析及反饋機(jī)制，提高預(yù)算的執(zhí)行力度。
(四)制定資金統(tǒng)籌計劃，合理安排資金支出國庫單一賬戶體系及零余額賬戶的設(shè)立，使財政資金的使用由先撥款后支付向用款額度內(nèi)先支付后清算轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變不僅使高校喪失了存款利息收入，也使其在資金的使用時間、使用范圍上受到了很大的限制，總體來說，新賬戶體系大大降低了高校使用資金的自主權(quán)和主動性。為了適時掌握資金動態(tài)，高校建立了相應(yīng)的資金流監(jiān)控體系，根據(jù)監(jiān)控數(shù)據(jù)，制定周密的資金統(tǒng)籌計劃，合理安排資金支出，實現(xiàn)財政資金的科學(xué)、有序、充分、高效使用。
(五)明確部門職責(zé)，落買人員分工，增強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)國庫集中支付不是一項簡單的業(yè)務(wù)改革，而是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為此，高校從全局出發(fā)，認(rèn)真研究支付的實際情況，分析支付的關(guān)鍵控制點(diǎn)，有針對性地提出增強(qiáng)內(nèi)控的建設(shè)性意見，充實并完善內(nèi)部制度建設(shè)。同時進(jìn)一步明確財務(wù)部門、采購部門、教學(xué)(輔)部門等在國庫集中支付系統(tǒng)與政府財政管理信息系統(tǒng)的其他子系統(tǒng)中所處的不同地位及作用，在部門預(yù)算、計劃編報、資金使用過程中所負(fù)的不同職責(zé)，并將具體工作落實到位，責(zé)任到人，有效保障國庫集中支付業(yè)務(wù)的順暢開展。
