一、政府層面
政府在我國高等教育的發(fā)展中既扮演著高等學校資金提供者的角色,又是調整、指導各方行動的宏觀調控者,因而政府在高校貸款風險化解和解決高校經費投入過程中應發(fā)揮主導作用。具體應從以下方面進行:
(一)充分運用財稅手段,加大對高等教育的投入
1.加大中央財政對地方財政教育投入的轉移力度,實現(xiàn)教育經費投入的均衡性
由于教育投入受到地方經濟發(fā)展水平的影響,經濟水平發(fā)展較快的東部地區(qū)和中部地區(qū)對教育投入的力度明顯高于西部經濟不發(fā)達地區(qū)。以陜西省屬高校為例,2007年普通高校生均預算內事業(yè)費和生均預算內公用經費分別相當于全國平均水平的59.83%和49.73%。產生這種現(xiàn)象的原因不僅在于地方政府對于高等教育的重視程度,同時也受各地區(qū)經濟發(fā)展水平、高校數(shù)量和高校規(guī)模等因素的影響。對于經濟發(fā)展水平較慢、高校數(shù)量較多和在校生規(guī)模較大的陜西這個“教育大省”來講,盡管生均預算內教育事業(yè)費和省均預算內公用經費的增長率都高于全國平均水平,但總體排名與其教育大省的身份反差極為明顯。單純依靠地方政府加強教育投入,短期內仍不能實現(xiàn)教育大省向教育強省轉變的目標。因此,筆者認為,在實施教育強國戰(zhàn)略的過程中,對于陜西、四川等經濟發(fā)展水平落后、教育規(guī)模大的“經濟窮省、教育大省”,中央政府要充分發(fā)揮中央財政的宏觀調控能力,考慮地方教育支出占地方財政支出的比重、人均財力以及當?shù)厣囵B(yǎng)成本,按照各地標準高等教育支出和各地財力客觀承受的高等教育經費缺口來進行高等教育經費均衡性財政轉移支付,縮小高等教育經費的地區(qū)性差異,逐步使“教育大省”轉變?yōu)椤敖逃龔娛 薄?
2.地方財政改革高等教育經費投入機制,加大對高等教育投入的傾斜力度
在加大中央財政對地方財政教育投入轉移的同時,地方政府也要加大對教育的投入,一方面,要盡快通過立法方式,落實教育經費投入占GDP的比例標準,不斷提高高校生均預算內教育事業(yè)費與生均預算內公用經費,力爭達到全國平均水平。另一方面要改進現(xiàn)有高校經費撥款實行的“綜合定額+專項補助”的資源約束型分配方式,設立專門機構,在遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則的基礎上,通過建立高校財政預算分配模型、高校財務綜合業(yè)績評價體系和高校財務危機監(jiān)控機制,建立一種“高校按需辦學、政府按產辦學”的需求約束撥款制度,并逐步設立和實行教育基金制,使政府的高等學校撥款、科研項目合同撥款和學生資助撥款逐步向基金制過渡,形成我國的高校競爭機制。
(二)不斷優(yōu)化高等學校的發(fā)展環(huán)境,建立健全高校融資支持體系,完善教育投入的政策法規(guī)
1.優(yōu)化高校融資環(huán)境
基于高等教育投資規(guī)模大、周期長的特點,政府應積極發(fā)展政策性金融來取代目前的商業(yè)性金融支持高等教育的發(fā)展,以減輕高等學校的還款壓力和債務負擔,并為未來的進一步發(fā)展提供可持續(xù)的融資體系。由此,筆者設想將現(xiàn)有高校貸款統(tǒng)一由政策性銀行接管,在接管后既對高校貸款實行優(yōu)惠利率或零利率,也可實行掛賬停息、減免本息等多種方式,待中央或地方財政預算內教育經費(特別是基本建設資金)不斷提高后,逐步歸還貸款本金和利息。
2.完善高校融資的政策法規(guī)
應盡快完善鼓勵民間資本進入高等教育領域的稅收減免政策和教育捐贈、信用擔保等方面的法律法規(guī),使高校貸款、教育捐贈等活動有法可依,持續(xù)發(fā)展。特別是要運用稅收手段,鼓勵企業(yè)、個人或社會團體向高等教育事業(yè)捐贈或投資,建立教育捐贈免稅制度和高等教育事業(yè)投資退稅制度,進而鼓勵民間資本進入高等教育事業(yè),實現(xiàn)高等教育籌資的多元化。同時,也可以在高校招生實行一定特殊政策,以便解決高?；I資困難和目前高校的貸款問題。
3.進行高等教育體制創(chuàng)新,謀求多元化的發(fā)展
隨著我國高等教育從精英教育階段進入大眾教育階段,政府應不斷進行高等教育體制上的創(chuàng)新,謀求多元化的發(fā)展,以解決新階段帶來的教育經費短缺的問題。一方面,應大力支持社會團體和公民個人辦學,提高民辦高校的綜合實力和教育質量,打破現(xiàn)有的公立高校占絕對主導的格局,在更大程度上滿足我國多層次、多元化的高等教育需求,同時實現(xiàn)高等教育資金來源的多元化,在這方面可以借鑒美國、日本、韓國等國家的經驗;另一方面,可以借鑒國有企業(yè)改革的經驗,考慮對部分公立高等學校進行股份制改革,提高其自身的融資能力和活力,優(yōu)化其資產結構,最大限度地降低財務風險。
二、教育行政主管部門層面
教育行政主管部門作為政府的代表,具有對高等教育發(fā)展實施宏觀管理和監(jiān)督的權利和責任。為此,教育行政主管部門在解決高校貸款和高校融資方面至少需要做好以下幾方面的工作:
(一)制定科學、合理的高等教育事業(yè)規(guī)劃,以便為政府財政資金投入提供依據(jù)
一般來說,高等教育規(guī)模隨著經濟發(fā)展水平和社會生活水平的提高而不斷擴大。從高等教育大眾化水平與人均國民生產總值的管理來看,中外有關專家經過大量測算和對比研究得出的關系系數(shù)為1:0.68。從國際上來看,高等教育的發(fā)展與經濟發(fā)展水平相適應,一方面,經濟發(fā)展水平決定了政府、社會和學生家長對高等教育的投資和支撐能力;另一方面,經濟發(fā)展水平又是影響社會吸納高校畢業(yè)生的主要因素。在制定高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的過程中,既要考慮社會大眾對高等教育的需求變化,也要考慮地方社會經濟規(guī)模和發(fā)展水平,制定科學、合理的高等教育發(fā)展規(guī)劃,吸取以往高等教育規(guī)模擴張超過經濟發(fā)展水平而產生種種問題的教訓,以便高等教育事業(yè)健康、持續(xù)的發(fā)展。
(二)建立高校財政資金運作的監(jiān)督機制
1.建立以權責發(fā)生制為基礎的高校成本核算體系,以便客觀、合理地確定高校培養(yǎng)成本,克服現(xiàn)有成本核算之不足。2.要建立起完善的高校財務信息披露制度,以便高校的利益相關方能夠獲得透明的財務信息,降低高校向外部籌資的成本。3.完善高校財務危機的監(jiān)控體系,以便盡早發(fā)現(xiàn)高校財務運作中存在的風險。2004年教育部與財政部聯(lián)合制定的《高等學校銀行貸款額度控制與風險評價控制模型》可以為高校財務危機監(jiān)控體系的建立提供有效范本。4.要建立和完善高校財務綜合業(yè)績評價體系,以便科學合理評估高校經營業(yè)績。目前已有較多文獻對高校綜合業(yè)績評價體系的建立進行了全面的論述,具有一定的可行性。5.實行定期財務資金審計,在目前國家審計機構力量不足的情況下,可通過引入社會中介機構(注冊會計師審計等)進行財務審計,以便提高高校資金運作效率,杜絕資金浪費和違法現(xiàn)象的發(fā)生。
(三)樹立服務意識,為高校融資提供良好的服務
教育行政部門在信息占有上具有獨特優(yōu)勢,教育行政主管部門可憑借其獨特的地位,為不同高校之間資金調劑、銀校合作、企校合作提供融資服務,這對于加強高校資金融通、化解高校銀行貸款危機具有十分重要的作用。
三、高等學校層面
對于高等學校而言,要充分認識到銀行貸款只是其籌集資金的一種方式,而且僅僅是一種輔助性籌資方式。要從根本上解決借貸發(fā)展過程中存在的種種問題,關鍵是要在開源節(jié)流的基礎上,加強資金全過程管理。
(一)樹立財務風險意識,提高資金使用效益
高校長期依靠國家財政撥款,對貸款資金的有償性認識不足,缺乏資金成本觀念和財務風險意識。1.高校在運用債務資本時,必須樹立風險意識,承擔貸款風險責任,這是防范風險的基礎。2.必須充分認識到貸款的高額利息支出對現(xiàn)有教育資源產生的負效應,應合理確定貸款規(guī)模、貸款期限,加強同銀行的合作。3.高校要制定切實可行、科學合理的發(fā)展戰(zhàn)略,正確處理好眼前利益與長遠利益的關系,提倡厲行節(jié)約,堅持量力而行,確保穩(wěn)健發(fā)展,摒棄盲目跟風的意識,用好貸款,實現(xiàn)高校發(fā)展,防止追求奢華、盲目超前的消費行為。
(二)實施貸款資金全過程管理
首先,貸款前要確定適度貸款規(guī)模,防范貸款規(guī)模風險。高校利用信貸資金關鍵要適度,而“適度”要建立在合理貸款規(guī)模的基礎之上。這是控制高校的舉債規(guī)模和風險防范的關鍵。要量體裁衣、適度貸款。不能盲目貸款,不能超過自身能力貸款,必須保證員工開支、教學投入、科研投入等正常教學秩序的運轉。其次,要加強貸款的項目管理,提高貸款資金使用效益。高校的貸款具有較強的有償性,借債就必須償還,否則是要付出很大成本或損失的。在貸款投資有關項目時,應事先深入進行市場調查和可行性論證,保證項目的合法性、規(guī)范性;確保?？顚Ｓ?加強對貸款資金投向的監(jiān)控,不得將貸款資金用于對外投資(含對校辦產業(yè)投資)、科技開發(fā)、捐贈、支付罰沒款項以及平衡預算抵補日常經費開支的不足等,嚴禁用貸款資金提高或變相提高人員待遇。高校加強貸款資金的管理,應形成一套“嚴格審批、?？顚Ｓ?、封閉運行、跟蹤監(jiān)督、考核效益”的貸款資金使用機制。
(三)開源節(jié)流,提高資金管理效率
1.要多方拓寬籌資渠道,積極做好增收工作。積極增加收入是高等學校解決自身資金緊張和銀行貸款危機的關鍵,高等學校應在樹立市場導向觀念的基礎上,不斷拓展多種籌資渠道,提高自身的籌資能力。(1)發(fā)揮高校在服務社會和科學研究領域的優(yōu)勢資源,擴大高校銷售與服務收入,積極進行產學合作,通過舉辦成人教育、為企業(yè)和商業(yè)機構提供咨詢等多種形式為社會服務,在實現(xiàn)高等學校三大職能的同時增加高校收入;(2)建立大學基金制度,充分重視校友會的建設和社會捐贈在高校發(fā)展中的作用,在滿足校友和其他捐贈者一定目標的回報的同時,為高校自身發(fā)展尋求更多的資金支持;(3)積極爭取政府和社會專項經費投入,包括爭取各級各類橫向縱向科研項目經費、增加科研經費來源,爭取各級各類學科專業(yè)建設經費、補充高校學科建設經費。2.要樹立成本管理意識,合理控制培養(yǎng)成本。認識高校貸款的本質,樹立正確的責任意識,建立規(guī)范的經濟責任制度,從貸款的審批、使用到貸款的償還,都必須嚴格把關,按計劃進行,做到“貸款決策要審慎,貸款投資要可行,貸款程序要規(guī)范,貸款審計要嚴格”。此外,要重視成本、效益管理,優(yōu)化、整合好學校所有資源,充分提高資源利用效率,不斷提高單位教育經費的投入產出比,形成勤儉治校、量力而行的觀念,建設節(jié)約型大學,防止由于過分追求高標準、大規(guī)模、高檔次而造成的盲目投入和重復建設,防止建設華而不實的“面子工程”;應合理安排預算,正確處理短期利益與長遠發(fā)展的關系,合理配置學校資源,積極探求辦學效益。
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