機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)和涉及范圍廣的復(fù)雜建設(shè)活動(dòng)。建設(shè)一個(gè)機(jī)場(chǎng)少則耗費(fèi)幾億、幾十億元,多則花費(fèi)數(shù)百億元,僅2009年中央用于民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)的投資就多達(dá)2,000億元。面對(duì)如此巨額投資,為了更好地發(fā)揮投資效益、節(jié)約建設(shè)資金和規(guī)范建設(shè)主體行為,建立與之相適應(yīng)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)監(jiān)管體制則顯得尤為重要。機(jī)場(chǎng)建設(shè)全過(guò)程跟蹤審計(jì)一改傳統(tǒng)的“事后買單”做法,從項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始就介入跟蹤審計(jì),對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的動(dòng)態(tài)審查監(jiān)督,取得了顯著效果。
一、問(wèn)題的提出
建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì),其實(shí)質(zhì)是實(shí)時(shí)審計(jì),又稱為同步審計(jì),是指審計(jì)部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工結(jié)算的投資管理活動(dòng)全過(guò)程地審計(jì)、監(jiān)督、分析和評(píng)價(jià),通過(guò)及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)動(dòng)態(tài)信息,發(fā)現(xiàn)和評(píng)價(jià)工程建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題,幫助建設(shè)部門糾正偏差,以實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程的動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)督與控制。機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目是我國(guó)重大基建項(xiàng)目之一,它的成功與否直接關(guān)系到國(guó)家和人民的利益?？v觀我國(guó)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)展脈絡(luò),無(wú)論是早期的結(jié)算審計(jì),還是近期的建設(shè)項(xiàng)目管理審計(jì),基本審計(jì)方式都是事后審計(jì)為主,未能真正滲透到建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程,缺乏必要的事前預(yù)防和事中控制,對(duì)工程造成的損失浪費(fèi),也只能秋后算賬,于事無(wú)補(bǔ)。另外,由于機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目資金量龐大,涉及范圍廣,管理非常復(fù)雜,如果管理體制不健全,很容易讓有些人有機(jī)可乘。因此,只有將機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)跟蹤審計(jì)變“事后”審計(jì)為“事前、事中、事后”全過(guò)程跟蹤審計(jì),做到“關(guān)口前移”、“全程控制”,才能最大限度地規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),提高審計(jì)質(zhì)量。
二、機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的主要職能
機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的主要職能是:受機(jī)場(chǎng)集團(tuán)委托,代表機(jī)場(chǎng)集團(tuán)對(duì)機(jī)場(chǎng)的整個(gè)建設(shè)活動(dòng)實(shí)施全過(guò)程的管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、控制、協(xié)調(diào)等。具體內(nèi)容包括:
1、建設(shè)項(xiàng)目前期跟蹤審計(jì)。主要包括對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、人防、消防報(bào)告等以及對(duì)建設(shè)項(xiàng)目概算、建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、建設(shè)單位內(nèi)部制度的建立與實(shí)施等進(jìn)行審計(jì),重點(diǎn)審查建設(shè)項(xiàng)目是否合法合規(guī),各項(xiàng)程序是否依次進(jìn)行,有無(wú)漏項(xiàng)違規(guī)操作等問(wèn)題,確保建設(shè)項(xiàng)目按照建設(shè)程序?qū)嵤?
2、施工階段跟蹤審計(jì)。這一階段主要是對(duì)施工合同的簽訂與履行情況、工程進(jìn)度款、主要材料設(shè)備的選購(gòu)和定價(jià)、隱蔽工程驗(yàn)收和變更簽證等進(jìn)行監(jiān)督審查。重點(diǎn)審查施工合同文本的科學(xué)合理性、施工合同的履行情況、工程進(jìn)度款的支付是否嚴(yán)格按照合同規(guī)定進(jìn)行、隱蔽工程驗(yàn)收各方人員是否到位,并按實(shí)驗(yàn)收及現(xiàn)場(chǎng)變更簽證的真實(shí)性等。
3、工程竣工結(jié)算階段跟蹤審計(jì)。主要對(duì)工程竣工結(jié)算和工程竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)審查工程承包范圍內(nèi)工程量是否完工、現(xiàn)場(chǎng)變更簽證是否真實(shí)完整、取費(fèi)是否準(zhǔn)確、竣工結(jié)算是否按照合同規(guī)定進(jìn)行、是否符合相關(guān)程序及財(cái)務(wù)決算的完整性、真實(shí)性和合規(guī)性等。
三、機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)模式
我國(guó)建設(shè)工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)起步較晚,仍然處于初級(jí)探索階段。首都機(jī)場(chǎng)在三期擴(kuò)建過(guò)程中率先引入了全過(guò)程跟蹤審計(jì)理念,取得了顯著的效果,重慶江北國(guó)際機(jī)場(chǎng)三期改擴(kuò)建工程在結(jié)合自身實(shí)際的基礎(chǔ)上,借鑒首都機(jī)場(chǎng)在跟蹤審計(jì)方面的成功經(jīng)驗(yàn),積極探索并形成了一套符合自身發(fā)展建設(shè)的跟蹤審計(jì)模式。
重慶機(jī)場(chǎng)集團(tuán)總公司成立了重慶江北國(guó)際機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建指揮部,代表業(yè)主對(duì)重慶江北國(guó)際機(jī)場(chǎng)三期改擴(kuò)建工程進(jìn)行全面管理指揮,三期擴(kuò)建初設(shè)批復(fù)的概算達(dá)34億元之多。為了更好地發(fā)揮投資效益、節(jié)約建設(shè)資金和規(guī)范建設(shè)主體行為,重慶機(jī)場(chǎng)集團(tuán)引入了全過(guò)程跟蹤審計(jì)理念,成立了專門跟蹤審計(jì)小組,對(duì)三期改擴(kuò)建工程實(shí)施全過(guò)程的跟蹤審查監(jiān)督。重慶機(jī)場(chǎng)集團(tuán)于審計(jì)部下專門設(shè)立了三期改擴(kuò)建工程跟蹤審計(jì)小組,組長(zhǎng)由集團(tuán)黨委副書(shū)記擔(dān)任,全面負(fù)責(zé)三期改擴(kuò)建跟蹤審計(jì)工作,并通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢單位負(fù)責(zé)具體的跟蹤審計(jì)工作。審計(jì)小組下又分為管理審計(jì)和造價(jià)審計(jì)兩個(gè)工作隊(duì),分別負(fù)責(zé)工程管理和造價(jià)方面的全過(guò)程跟蹤審計(jì)。這個(gè)審計(jì)小組是代表重慶機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司對(duì)包括擴(kuò)建指揮部在內(nèi)的所有建設(shè)主體進(jìn)行跟蹤審計(jì),為規(guī)范建設(shè)主體行為,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)中遇到的問(wèn)題并主動(dòng)進(jìn)行控制,及早實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)都具有重要意義。重慶江北國(guó)際機(jī)場(chǎng)三期改擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程跟蹤審計(jì)是在首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)黨委副書(shū)記的指導(dǎo)下順利實(shí)施的,借鑒了首都機(jī)場(chǎng)跟蹤審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn),建立了一套科學(xué)合理的跟蹤審計(jì)模式。(圖1)
四、確保跟蹤審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的對(duì)策措施
1、完善四項(xiàng)對(duì)接制度。一是審計(jì)人員參加指揮部例會(huì)制度。審計(jì)人員通過(guò)參加擴(kuò)建指揮部的會(huì)議或者其他有關(guān)單位的相關(guān)會(huì)議,全面了解相關(guān)情況,安排審計(jì)工作;二是建立《審計(jì)通知單》制度。指揮部通過(guò)《審計(jì)通知單》,及時(shí)告知審計(jì)機(jī)構(gòu)需要審計(jì)的項(xiàng)目,同時(shí)也作為審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作依據(jù);三是《審計(jì)建議書(shū)》制度。審計(jì)人員在審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,應(yīng)及時(shí)發(fā)出《審計(jì)建議書(shū)》,并督促改進(jìn);有關(guān)單位在接到《審計(jì)建議書(shū)》后,應(yīng)正確對(duì)待并針對(duì)問(wèn)題積極改進(jìn)?！秾徲?jì)建議書(shū)》將作為業(yè)主對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)考核的重要依據(jù);四是統(tǒng)一簽證制度。結(jié)合跟蹤審計(jì)要求,由指揮部統(tǒng)一規(guī)范各種簽證、驗(yàn)收單據(jù),以規(guī)范各類簽證行為。
2、把握六個(gè)審計(jì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前,相對(duì)機(jī)場(chǎng)巨大的投資規(guī)模,無(wú)論是機(jī)場(chǎng)方還是中介審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)力量均明顯不足,加上審計(jì)成本也相對(duì)有限,把握跟蹤審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),方能達(dá)到事半功倍的效果。一是設(shè)計(jì)變更和施工變更。通常有些施工單位在招標(biāo)時(shí)以低價(jià)中標(biāo),然后在施工過(guò)程中想方設(shè)法給建設(shè)單位找麻煩,增加變更索賠,從而獲取利潤(rùn)。與此同時(shí),現(xiàn)在管理人員也容易在利益的誘導(dǎo)下滋生腐敗,在變更的真實(shí)性和必要性上不能保持客觀公正的作風(fēng)。所以,加強(qiáng)對(duì)變更的審計(jì),既有利于合理控制工程造價(jià),又可以起到預(yù)防腐敗的作用;二是招投標(biāo)管理審查,特別是招標(biāo)文件和合同文件的審查。招投標(biāo)是機(jī)場(chǎng)建設(shè)中一個(gè)非常需要關(guān)注的重要環(huán)節(jié),招投標(biāo)效果的好壞直接決定著成本控制,影響到后期的施工和材料設(shè)備的質(zhì)量。因此,需要跟蹤審計(jì)小組協(xié)助業(yè)主把好關(guān),認(rèn)真做好招投標(biāo)管理特別是招標(biāo)文件的審查和招標(biāo)程序的合規(guī)性;三是設(shè)備和材料采購(gòu)。這個(gè)環(huán)節(jié)在實(shí)際操作過(guò)程中,人為的因素影響較大,要盡可能在合同中細(xì)化和明確。同時(shí),要加強(qiáng)設(shè)備和材料的機(jī)場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)管理,重點(diǎn)防范以假亂真、以次充好問(wèn)題,有時(shí)換個(gè)產(chǎn)地和品牌,雖然不會(huì)涉及到大的質(zhì)量問(wèn)題,但價(jià)格差異卻很大;四是隱蔽工程。跟蹤審計(jì)要及時(shí)深入現(xiàn)場(chǎng),在隱蔽工程掩蓋前或施工過(guò)程中做好記錄取證,防止偷工減料,準(zhǔn)確掌握工程施工過(guò)程中各種有效信息,監(jiān)督、簽證各參建單位的工作情況和職責(zé)履行情況,既可保證施工工序和施工質(zhì)量,又可掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù),減少與施工方的爭(zhēng)議和扯皮;五是工程款支付。有的施工單位為了早拿錢,多拿錢,往往會(huì)想盡各種辦法,甚至賄賂相關(guān)管理人員。因此,跟蹤審計(jì)單位要通過(guò)對(duì)合同和支付情況的審查,嚴(yán)格按照合同約定、按施工進(jìn)度付款,防止超前支付,確保資金安全;六是違法轉(zhuǎn)包分包。這一問(wèn)題不僅會(huì)影響工程質(zhì)量,還可能會(huì)引發(fā)社會(huì)問(wèn)題,是現(xiàn)實(shí)中引發(fā)農(nóng)民工討薪群體性事件的一大根源,跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)切要重視。
3、做好審計(jì)定位,增強(qiáng)審計(jì)的服務(wù)性。機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)后,跟蹤審計(jì)成為了建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)主要控制環(huán)節(jié)。在跟蹤審計(jì)實(shí)施過(guò)程中,審計(jì)人員頻繁介入各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng),如果對(duì)自己定位不明確非常容易導(dǎo)致審計(jì)人員偏離自己的職責(zé)范圍,出現(xiàn)越位侵權(quán)等現(xiàn)象。這樣不僅做不好審計(jì)工作,反而會(huì)影響其他建設(shè)主體工作的順利實(shí)施。因此,做好審計(jì)定位是保證審計(jì)效果的前提。
4、堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的原則。機(jī)場(chǎng)建設(shè)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的建設(shè)活動(dòng),規(guī)模大、涉及的單位眾多、專業(yè)性強(qiáng),加上機(jī)場(chǎng)建設(shè)跟蹤審計(jì)剛起步,審計(jì)力量不足,經(jīng)費(fèi)也有限,面對(duì)如此繁重的任務(wù)要面面俱到是不可能的。因此,我們要堅(jiān)持“全面審計(jì),突出重點(diǎn)”的原則,把握跟蹤審計(jì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),做到主次分明、重點(diǎn)突出。根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的安排考慮需求性和重要性兩方面,保證跟蹤一個(gè)成效一個(gè)。
五、總結(jié)
我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)起步比較晚,很多方式方法仍然處于探索當(dāng)中,現(xiàn)階段我國(guó)主要在重慶、天津和南昌三個(gè)機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目中試行全過(guò)程跟蹤審計(jì),已經(jīng)取得了一定的成效,建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。本文立足于重慶江北國(guó)際機(jī)場(chǎng)三期改擴(kuò)建工程實(shí)踐,結(jié)合相關(guān)理論,為我國(guó)大型基建項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)提供一定的借鑒。
(作者單位:重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院)
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