財政部等發(fā)布的“企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范”使企業(yè)單位建立與實施有效的內(nèi)部控制有法可依、目標(biāo)明確、內(nèi)容全面、方法可行。事業(yè)單位由于承擔(dān)政府職能，不具有營利性，實行部門預(yù)算和集中支付，在發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)費(fèi)管理體制上和企業(yè)有很大不同，在內(nèi)部控制建立與實施上，雖可以借鑒“企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范”的基本理念、原則、方法等，但不能照搬照抄。鑒于此，有必要對事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行探索，尋求適合事業(yè)單位特點的內(nèi)部控制途徑，以規(guī)范事業(yè)單位工作的開展，減少問題，化解風(fēng)險，促進(jìn)事業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。
一、內(nèi)部控制的定義
事業(yè)單位要想實施內(nèi)部控制，必須首先明確什么是內(nèi)部控制?！捌髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范”規(guī)定，內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、證監(jiān)會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。那么借鑒企業(yè)內(nèi)部控制定義，事業(yè)單位內(nèi)部控制可定義為：為實現(xiàn)事業(yè)目標(biāo)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、管理活動而建立的，規(guī)范、協(xié)調(diào)、制約全體員工的程序、措施的總稱。
二、內(nèi)部控制的必要性
（一）有關(guān)政策、法規(guī)規(guī)定要求進(jìn)行內(nèi)部控制
《會計法》第二十七條規(guī)定，各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度；第三十七條規(guī)定，會計機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立稽核制度；《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》第四條規(guī)定，對財務(wù)管理活動進(jìn)行控制和監(jiān)督是事業(yè)單位財務(wù)管理的一項主要內(nèi)容；部門預(yù)算制度的實施從客觀上要求進(jìn)行內(nèi)部控制。
（二）人員素質(zhì)參差不齊的潛在風(fēng)險要求進(jìn)行內(nèi)部控制
領(lǐng)導(dǎo)獨斷專行，重大財務(wù)活動決策一人說算，管理能力差，則潛在著決策失誤、甚至影響事業(yè)發(fā)展的風(fēng)險；會計人員道德缺失或牽制不利，則潛在著會計信息失真、資金安全受到威脅的風(fēng)險；其他人員素質(zhì)低，不按規(guī)定辦事，職責(zé)不清，后果不計，則潛在著工作質(zhì)量低下、違規(guī)違紀(jì)、資產(chǎn)損失等的風(fēng)險。因此，迫切需要用內(nèi)部控制限制、規(guī)范各層次、各崗位人員的各項行為。
（三）經(jīng)濟(jì)活動結(jié)果不確定性要求進(jìn)行內(nèi)部控制
隨著各項事業(yè)不斷發(fā)展，事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動日益頻繁且內(nèi)容日益多樣，就經(jīng)濟(jì)活動的結(jié)果而言，其本身就有成與敗兩種可能，因此存在極大的風(fēng)險。例如，事業(yè)單位為了獲取額外資金收益，用貨幣資金等方式向其他單位投資，而存在對外投資失敗與資產(chǎn)損失的風(fēng)險；對其他單位提供貸款擔(dān)保，而造成由于被擔(dān)保單位的經(jīng)營虧損等的連帶債務(wù)風(fēng)險；對外借款，存在由于借款人無力償還到時收不回借款的風(fēng)險等。這就需要對各項經(jīng)濟(jì)活動采取針對性的內(nèi)部控制措施，減小或消除有關(guān)風(fēng)險，促進(jìn)既定目標(biāo)實現(xiàn)。
（四）會計核算風(fēng)險的存在要求進(jìn)行內(nèi)部控制
會計核算雖然有一套完整的可以遵循的體系方法，但由于各種因素帶來的風(fēng)險是難免的。例如，由于經(jīng)費(fèi)不足而墊支或擠占經(jīng)費(fèi)造成經(jīng)費(fèi)超支，從而造成沒有完全執(zhí)行部門預(yù)算的風(fēng)險；由于主客觀原因產(chǎn)生的會計信息失真，從而造成會計誠信降低的風(fēng)險；由于會計人員理解偏差使會計處理偏差造成違規(guī)使用資金，從而造成遭受審計處罰的風(fēng)險等，因此需要進(jìn)行內(nèi)部控制。
（五）對事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在追求要求進(jìn)行內(nèi)部控制
事業(yè)單位為了實現(xiàn)自身的發(fā)展，需要從事生產(chǎn)、管理活動，往往制定一系列的方針、措施，去指導(dǎo)、規(guī)范人們的工作實踐，以堵塞漏洞，減少損失，提高效率，促進(jìn)既定目標(biāo)的完成。
三、內(nèi)部控制的原則
第一，全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋單位的各種業(yè)務(wù)和事項。
第二，重要性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項和高風(fēng)險領(lǐng)域。比如內(nèi)部會計控制、重要經(jīng)濟(jì)活動控制。
第三，制衡性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在內(nèi)控體系建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督。
第四，適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與單位承擔(dān)的任務(wù)、業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時加以調(diào)整。
第五，節(jié)約與效率原則。內(nèi)部控制應(yīng)以最經(jīng)濟(jì)的財力和最合理的人力投入，達(dá)到控制成本的節(jié)約，實現(xiàn)效率的提高。
四、內(nèi)部控制的目的
事業(yè)單位擔(dān)負(fù)一定的政府職能，為社會提供服務(wù)，有既定的發(fā)展目標(biāo)，因此，事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的可確定為：保證方針政策貫徹落實，保護(hù)資產(chǎn)安全完整，降低各種損失浪費(fèi)，保證會計信息真實可靠，保障各有關(guān)效率提高，促進(jìn)事業(yè)目標(biāo)實現(xiàn)。
五、內(nèi)部控制的內(nèi)容
內(nèi)部控制實際上是針對人的，因此事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)容可概括為：權(quán)力限制，程序控制，行為牽制，風(fēng)險防治。
六、內(nèi)部控制的方法
（一）建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)，營造內(nèi)部控制的環(huán)境氛圍
事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位工作性質(zhì)及其職能，按照科學(xué)、精簡、高效的原則，合理設(shè)置職能部門和工作崗位，明確各部門、崗位的職責(zé)，形成職責(zé)清晰，分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)的工作機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，事業(yè)單位應(yīng)建立包括單位所有領(lǐng)導(dǎo)和員工在內(nèi)的內(nèi)部控制系統(tǒng)，成立由單位管理層，財務(wù)、后勤、業(yè)務(wù)部門代表組成的管理組織，實行在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制。首先應(yīng)明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的議事規(guī)則；其次應(yīng)制定程序完善、措施可行、目標(biāo)明確的內(nèi)部控制制度，并組織貫徹實施。內(nèi)部控制系統(tǒng)好比一個四層金字塔，塔尖是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)各項內(nèi)部控制工作；下層是分析、考評與監(jiān)督部門，具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的分析考評與監(jiān)督；再下層是內(nèi)部控制職能部門，負(fù)責(zé)制定、修改、完善各項內(nèi)部控制制度，并負(fù)責(zé)日常內(nèi)部控制實施與協(xié)調(diào)；底層是單位全體員工，負(fù)責(zé)辦理具體內(nèi)部控制事項，形成一個完整的內(nèi)部控制系統(tǒng)。
（二）制定旨在提高全員素質(zhì)的學(xué)習(xí)制度，提高內(nèi)部控制質(zhì)量
再好的內(nèi)部控制都是由人制定的，也是由人執(zhí)行的，制度的初衷要求人在執(zhí)行內(nèi)部控制時不出偏差和漏洞，這是理想化的結(jié)果。但人無完人，因此要努力提高全員的道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高內(nèi)部控制的執(zhí)行質(zhì)量，通過學(xué)習(xí)制度的建立可達(dá)到這一目的。黨中央提出的建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，是從我國國情出發(fā)的一項國策，因此事業(yè)單位應(yīng)切實加強(qiáng)員工培訓(xùn)和繼續(xù)教育，培育積極向上的價值觀和社會責(zé)任感，倡導(dǎo)誠實守信、愛崗敬業(yè)、開拓創(chuàng)新和團(tuán)隊協(xié)作精神，樹立現(xiàn)代管理理念，強(qiáng)化風(fēng)險意識，形成領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)并發(fā)揮主導(dǎo)作用的文化氛圍。
（三）權(quán)利授予與限制并舉
俗話說，有多大權(quán)辦多大事，有多大的內(nèi)部控制人權(quán)，就有多大的內(nèi)部控制事權(quán)。權(quán)力大了容易產(chǎn)生主觀臆斷，形成不了控制；權(quán)利小了辦不成事，起不到控制作用。因此授權(quán)的同時要限權(quán)，達(dá)到權(quán)利的適中。一是決策的授權(quán)與限制。應(yīng)采取領(lǐng)導(dǎo)集體決策和領(lǐng)導(dǎo)個人決策相結(jié)合的方式。重大事項決策權(quán)授予單位領(lǐng)導(dǎo)集體，限制領(lǐng)導(dǎo)個人決策的范圍與數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利；單位內(nèi)部各級管理人員應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是執(zhí)行的授權(quán)與限制。對于具體事項的辦理，應(yīng)給予一定的辦理權(quán)限，同時用預(yù)算、評估、招投標(biāo)、多程序、多人辦理等手段加以限制，并規(guī)定限制未授權(quán)人接近。
（四）程序過程控制與行為牽制共行
任何內(nèi)部控制事項的完成都有人的行為的過程，對行為過程的程序控制和對行為本身的牽制有利于防止差錯和舞弊，是實現(xiàn)控制目的的重要手段。應(yīng)明確各種事項的程序控制內(nèi)容和行為牽制規(guī)定。一是決策的程序控制與行為牽制。應(yīng)規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)集體決策從開始到行成的過程需要提出問題、討論、表決等程序。討論、表決等的程序是一個參與人之間互相牽制的過程，因而有利于克服獨斷專行、一人說算，有利于形成科學(xué)的決策；領(lǐng)導(dǎo)個人決策的形成應(yīng)向領(lǐng)導(dǎo)集體通報，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是執(zhí)行的程序控制和行為牽制。應(yīng)規(guī)定一件事情的完成需要請示、批準(zhǔn)、確定方法、辦理、復(fù)核、驗收等多個步驟，缺一不可，整個過程應(yīng)涉及多人，而不能由一人或兩人完成，只有進(jìn)行了所有的程序，才能完成事情的辦理；執(zhí)行各個程序的過程就是利用不同人員的行為進(jìn)行牽制的過程。多步驟和多人共同完成一件事，有利于形成很好的控制和牽制，達(dá)到控制目的。
（五）實施部門預(yù)算控制
部門預(yù)算是將單位年度全部收支納入預(yù)算統(tǒng)一管理，它涵蓋了單位年度預(yù)計經(jīng)濟(jì)事項的全貌。部門預(yù)算本身是一個完整的體系，包括預(yù)算的編制、批復(fù)、執(zhí)行、分析、評價、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。預(yù)算的編制由單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、后勤部門共同完成，需要單位全體人員的共同參與，是一個多程序、多步驟的過程，保證了預(yù)算的全面、可行；預(yù)算經(jīng)上級部門批復(fù)后，單位年度整個經(jīng)濟(jì)活動過程就納入預(yù)算的控制，為事業(yè)單位確定了預(yù)算控制目標(biāo)。部門預(yù)算制度的實施，提供了很好的控制方法。一是預(yù)算執(zhí)行控制。事業(yè)單位應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行控制制度，規(guī)定按批復(fù)的預(yù)算內(nèi)容辦理經(jīng)濟(jì)事項；對于預(yù)算的調(diào)整應(yīng)按程序辦理審批手續(xù)。財務(wù)人員應(yīng)對照預(yù)算，認(rèn)真審核經(jīng)辦人員的經(jīng)濟(jì)報銷事項，對于沒有審批手續(xù)的不符合預(yù)算、沒有預(yù)算或超預(yù)算的開支應(yīng)予以退回，不予報銷。二是預(yù)算執(zhí)行分析控制。事業(yè)單位應(yīng)建立對預(yù)算執(zhí)行情況的分析制度，具體職能部門應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用業(yè)務(wù)、財務(wù)等方面的信息，通過因素分析、對比分析、趨勢分析等方法，定期開展預(yù)算執(zhí)行情況分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時查明原因并加以改進(jìn)。三是預(yù)算執(zhí)行績效考評控制。事業(yè)單位應(yīng)建立和實施預(yù)算績效考評制度，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，對單位內(nèi)部各職能部門和全體員工的工作業(yè)績進(jìn)行定期考核和客觀評價，將考評結(jié)果作為確定員工職務(wù)晉升、評優(yōu)、降級、調(diào)崗等的重要依據(jù)。四是預(yù)算監(jiān)督檢查控制。預(yù)算監(jiān)督檢查控制是指對預(yù)算從編制、執(zhí)行、分析、考評等各環(huán)節(jié)的審計檢查，旨在發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，督促整改，以保證整個預(yù)算的實際控制效果。
（六）進(jìn)行風(fēng)險防范控制
事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)定的控制目標(biāo)，結(jié)合實際情況，采取以下措施，減少問題、降低風(fēng)險。一是認(rèn)真執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)，及時分析有關(guān)經(jīng)濟(jì)形勢和政策，避免路線方向的偏差。二是密切關(guān)注各崗位人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)建設(shè)，避免能力偏差和個人風(fēng)險偏好給單位造成損失。三是隨時分析單位的財務(wù)狀況，從事符合財務(wù)實際的財務(wù)活動，避免盲目財務(wù)活動造成的財務(wù)風(fēng)險。四是針對不斷發(fā)生的新情況，積極研究新方法，制定新措施，運(yùn)用新技術(shù)，解決新問題。
（七）實施必要的審計監(jiān)督
部門預(yù)算制度雖然將事業(yè)單位的所有收支都納入預(yù)算，但不可避免的存在不可預(yù)見收支的發(fā)生。對預(yù)算監(jiān)督檢查的控制并不能包括在預(yù)算實際執(zhí)行過程中不可預(yù)見收支的發(fā)生及引起的相關(guān)行為，因此，事業(yè)單位應(yīng)制定針對整個內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查制度，以保證全面的內(nèi)部控制效果。應(yīng)采用日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合的方式，對單位建立與實施內(nèi)部控制的情況進(jìn)行常規(guī)、持續(xù)的監(jiān)督檢查；對單位在發(fā)展戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)活動、業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵崗位員工等發(fā)生較大調(diào)整或變化的情況下或者根據(jù)內(nèi)部控制的需要，對內(nèi)部控制的某一或者某些方面進(jìn)行有針對性的專項監(jiān)督檢查。有關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制的實施效果，改進(jìn)內(nèi)部控制的設(shè)計缺陷或運(yùn)行缺陷，同時跟蹤內(nèi)部控制缺陷整改情況。
事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部審計監(jiān)督情況，定期對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評價，出具內(nèi)部控制自我評價報告，完善內(nèi)部控制。
參考文獻(xiàn)：
財政部等.企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范[S].2008-05-22.
