一、部門預算的特點和應(yīng)堅持的工作原則
部門預算最突出的特點是以部門為單位，是涉及部門各項收支的綜合財政收支計劃。之所以在我國推行部門預算，是因為與傳統(tǒng)功能預算相比，部門預算有極強的優(yōu)勢：首先，它以部門為依托，將部門所有收支都列入預算，做到全方位、全過程預算，使預算更加完整、清晰，便于管理和監(jiān)督。其次，部門預算統(tǒng)一了預算分配權(quán)、批復權(quán)，有效解決了權(quán)責不明確帶來的管理問題，既強化了部門的預算責任，順利實現(xiàn)預期管理目標，又有利于加強財政對預算的監(jiān)督，形成財政監(jiān)管與部門自我約束相結(jié)合的管理機制，雙重保證資金的使用效率。此外，部門預算以績效為導向，更切合現(xiàn)代市場經(jīng)濟追求的企業(yè)績效的評估和考核，便捷了現(xiàn)代管理體制的建立與完善。而且現(xiàn)在推行的部門預算以零基預算為主要編制方法，進一步細化了預算，提高了預算方案的科學性、可行性和資金使用效益。
在推行部門預算，提高財政資金使用效率的工作中，本文認為應(yīng)堅持以下幾條原則，以保證資金監(jiān)管的有效性：一是科學性和可操作性相結(jié)合原則。各個編制部門都有自身的業(yè)務(wù)特性，不可能實行一概俱全的預算方案，構(gòu)建部門預算中財政資金監(jiān)督評價指標，也必須區(qū)分不同性質(zhì)的財政支出，在預算控制范圍內(nèi)進行分別考核和評價，兼具監(jiān)督評價指標的科學性、指導性和可操作性。這也是提高部門預算管理效率的最有力保證。二是政策性、經(jīng)濟性、效率性、效果性四者兼顧原則。在合法合規(guī)的前提下，部門預算的編制及執(zhí)行不能以效率的抵減為代價，應(yīng)該同時具有規(guī)范性與靈活性。在編制了預算方案后，還要從財政具體事項出發(fā)，構(gòu)建配套的財政資金監(jiān)督評價體系，保證預算管理的效果。三是預算內(nèi)與預算外支出監(jiān)督評價制度相結(jié)合原則。預算管理的一個難點就是預算外資金，在建立財政資金監(jiān)督評價體系時，必須重視預算外資金的考核與評價，嚴格按照綜合財政管理的要求，實施綜合財政預算。四是靈活運用定量與定性指標。部門預算涉及部門的所有收支活動，內(nèi)容繁瑣而復雜，管理方式差別很大，應(yīng)該結(jié)合各項收支項目特點，選取適當?shù)目己朔椒ê陀嬃恐笜?，如對?jīng)濟效益和當前效益多采用定量指標，而對社會效益和未來效益，則更適合采用定性指標進行衡量。
二、部門預算中財政資金管理現(xiàn)狀分析
我國的部門預算目前還處在改革探索階段，由于公共財政體系的不完善和預算管理意識薄弱等原因，部門預算管理還存在一些亟待解決的問題。
第一，預算編制方法落后，未推行規(guī)范的零基預算。很多地方部門預算編制仍采用基數(shù)法，簡單地用上年收支數(shù)額加一定增長的辦法確定財政撥款資金分配，沒有充分考慮預算規(guī)模及變動因素，對不合理的收支結(jié)構(gòu)未及時進行調(diào)整，預算數(shù)額逐漸膨脹，與部門實際支出需要嚴重脫節(jié)。有的財政部門為了控制基數(shù)的異常增長，在部門預算編制初期，將部門的一些正常收支項目不列入預算，形成預算方案后，在執(zhí)行過程中隨意追加支出，造成部門預算不完整、不透明，指導性差。
第二，部門預算管理粗放，財政資金使用效益低。首先，部門領(lǐng)導對部門預算不夠重視，因為管理理念的落后，使得預算管理實施懈怠，將部門預算管理停留在形式上，或為了應(yīng)付改革推行程度的檢查；或膚淺地認為預算編制、資金分配只是財務(wù)部門的職責，沒有提升到部門全局的高度，缺乏總體戰(zhàn)略指導，部門預算被狹隘化；或者部門預算管理粗放，編制依據(jù)不充分，重投入輕績效、重編制輕管理，資金損失浪費、擠占挪用等情況較多。其次，職能部門人員職業(yè)素質(zhì)有限，無法提供科學合理的預算方案，在預算編制時缺乏前瞻性的安排，造成預算編制與工作計劃相脫節(jié)，使預算管理失去可操作性，直接影響到預算管理工作的效果。
第三，預算外資金監(jiān)督薄弱，管理體制不健全。很多部門還是實行預算外資金和預算內(nèi)資金“收支兩條線”管理，造成了財政既不能統(tǒng)籌使用、也難以進行有效監(jiān)管這些預算外資金，部門之間的財力分配略失公平、公正性，最終影響了部門工作效率。而且目前財政性資金中的預算外資金規(guī)模較大，對這部分預算外資金的管理制度不到位，會大大削弱財政的宏觀調(diào)控能力和行政效率，違法違規(guī)使用、損失浪費比較普遍，且難以克服。
第四，財政與部門的關(guān)系不清晰，監(jiān)督職能難以發(fā)揮?，F(xiàn)在推行的部門預算多采用“二上二下”的編制方式，財政部門只依靠部門來編制、匯總財政總預算，缺乏對各部門預算需求的真正、全面掌握，又不具備開展實地詳細調(diào)查的實力，憑經(jīng)驗對部門提報預算進行削減，極易造成財政資金的分配不公平、低效率，甚至部門利益之間的矛盾升級，進一步增加了預算管理難度。另外，很多地方財政運行狀況的透明度與公開度較差，未按要求充分向社會公眾公布，社會監(jiān)督機制難以建立。對地方預算的財政支出審計和預算績效的審計也落實不到位，無法實施強有力的財政監(jiān)督。
三、推行部門預算強化資金監(jiān)督的對策
第一，完善部門預算制度的配套法律體系。法律法規(guī)是任何一項改革、制度得到推廣和切實落實的根本保障，部門預算改革也需要國家法律的支撐。首先，重新修訂《預算法》，將部門預算的各條款進一步細化，對部門預算編制的內(nèi)容、原則、程序做出詳細規(guī)定，使各項工作有法可依，抵制隨意抉擇而影響整體改革進程的行為。其次，對相關(guān)規(guī)章制度加以完善，做好配套保障措施的落實工作，如國庫集中支付制度、政府采購制度等的完善對部門預算的推行有特殊意義。從而依靠法制保證部門預算的統(tǒng)一性和嚴肅性，提高財政資金的使用效益。
第二，改革預算科目的設(shè)置體系，采用科學的預算編制手段。在明確部門預算特殊性的基礎(chǔ)上，要以部門為主線，融復式預算、綜合預算為一體，細化預算編制內(nèi)容，改革預算收支科目設(shè)置，構(gòu)建政府公共預算、國有資本金預算、社會保障預算和財政投融資預算等項目組成的預算結(jié)構(gòu)，提高預算編制的科學性和實用性。然后改革預算編制方法，可結(jié)合使用零基預算和績效預算手段。不考慮各部門往年的財務(wù)收支情況，從零開始，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形勢，科學測算、評估各項收支，確定新的預算年度財政收支計劃。對于一些專項項目，為了保證專款專用，建議同時采用績效預算的編制方法，進行成本效益分析，由計劃決定預算，保證專項業(yè)績的獲取。
第三，強化項目管理，提高財政資金使用效益。強化項目管理要求對項目從初期確定到中期執(zhí)行以及后期考核評估都嚴格按照規(guī)定、流程來進行。對于重大項目的預算決策，可實行政府和部門兩個層次集中研究、協(xié)商安排資金的管理方法，由預算部門根據(jù)政府重大決策部署，結(jié)合部門發(fā)展規(guī)劃做出具體的發(fā)展方案，經(jīng)財政部門初審后供政府選擇定事，從根本上保證項目的可行性，減少阻力。在項目執(zhí)行過程中，要強化預算項目的績效管理，制定明確的績效量化指標和具體可行的落實措施，加大項目支出的績效評價力度，實施激勵與約束機制，真正實現(xiàn)對財政資金事前、事中、事后全過程監(jiān)督，有效提高財政監(jiān)管水平，調(diào)動全部門參與預算管理的積極性，使預算管理收到較好的效果。
第四，加強財政資金監(jiān)督與管理，提高預算執(zhí)行質(zhì)量。加大財政監(jiān)督力度，可以有效提高資金使用效率，鞏固預算管理成效?？梢蚤_展多種形式的監(jiān)督檢查，將財政分配活動置于人大、審計、社會各界乃至廣大人民群眾的監(jiān)督之下，提高財政分配活動的公開性和透明度，接受全面的監(jiān)督檢查，盡可能地發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時修正管理策略，以促進資金使用單位建立良好的理財機制。當然財政部門還是要發(fā)揮監(jiān)督的主導作用，定期、不定期地對預算資金的分配、撥付及使用效益進行統(tǒng)計、監(jiān)督、檢查、測評，杜絕擠占、挪用專項資金的違法現(xiàn)象。
第五，理順財政與部門的管理關(guān)系。我國的部門預算改革需要多個機構(gòu)的通力配合與努力，同時還要責任分明、各司其職、盡職盡責。原則的東西要堅持，將財權(quán)與事權(quán)適當分離，財權(quán)基本應(yīng)集中到財政部門手中，統(tǒng)籌安排，強化對預算收支活動的監(jiān)督；將部分專項資金的分配管理權(quán)向部門轉(zhuǎn)移，利用部門對業(yè)務(wù)有更客觀的了解的優(yōu)勢，靈活控制與管理部門預算編制與執(zhí)行。同時，財政要與部門做好溝通，相互配合，共同做好預算管理和資金分配工作，提高資金使用效率。
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