建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度，是 當(dāng)前我國財(cái)政預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容，是構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政框架的重要環(huán)節(jié)。所謂國庫集中支 付制度，就是改變現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付的程序，建立國庫單一賬戶體系，將所有財(cái)政性資金都納入國 庫單一賬戶體系管理，由財(cái)政國庫支付中心通過國庫單一賬戶體系將財(cái)政資金直接撥付到收款人的制度。 本文就國庫集中支付制度提出幾點(diǎn)思考：
一、目前國庫集中支付的發(fā)展?fàn)顩r
（一）建立了國庫單一賬戶體系
按照黨中央和國務(wù)院深入開展反腐敗工作的總體部署和要求，結(jié)合財(cái)政國庫管理制度改革，財(cái)政 部門首先全面清理歸并各預(yù)算單位的銀行賬戶，除了住房基金專戶等特定用途的專用存款戶外，取消其基 本賬戶，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算單位的銀行開戶管理。舊賬戶作為改革的一個(gè)過渡措施，資金只出不進(jìn)，直至余額 為零，注消賬戶。在清理賬戶的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門在銀行開設(shè)國庫單一賬戶，用于記錄、核算和反映納入 預(yù)算管理的財(cái)政性資金收入和支出活動(dòng)，并用于與財(cái)政零余額賬戶，單位零余額賬戶進(jìn)行清算。財(cái)政部門 按資金使用性質(zhì)在銀行開設(shè)零余額賬戶，用于財(cái)政直接支付和清算。為預(yù)算單位在銀行開設(shè)了零余額賬戶 ，用于財(cái)政授權(quán)支付（包括支取現(xiàn)金）和清算。初步建立了國庫單一賬戶體系，支出統(tǒng)一歸集到國庫存集 中收付中心支付，實(shí)行一個(gè)“籠子”進(jìn)出。
（二）規(guī)范了財(cái)政支出撥付程序
進(jìn)行支出分類。根據(jù)支付管理的需要，將支出分為四類：工資支出，即預(yù)算單位的工資性支出。 公用支出，即預(yù)算單位除工資支出和專項(xiàng)支出以后的經(jīng)費(fèi)支出。專項(xiàng)支出，即預(yù)算單位年度預(yù)算中有確定 項(xiàng)目、用途的固定資產(chǎn)購建和大修理以及其他專項(xiàng)等支出。轉(zhuǎn)移支出，即撥給預(yù)算單位或下級(jí)財(cái)政部門未 指明具體用途的支出，如撥付企業(yè)的補(bǔ)貼等。
（三）進(jìn)行了支出方式分類
按照不同的支付主體，針對(duì)不同類型的支出，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接 支付指由財(cái)政部門開具支付令，將支出直接支付到收款人或用款單位賬戶，實(shí)行財(cái)政直接支付的支出包括 ：工資支出、公用支出中的政府采購支出、專項(xiàng)支出。轉(zhuǎn)移支出仍按老方式辦理，待條件成熟再實(shí)行直接 支付。財(cái)政授權(quán)支付指預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政授權(quán)和批準(zhǔn)使用的資金使用額度，自行開具支付令，通過單位零 余額賬戶將財(cái)政性資金支付到收款人賬戶，包括小額購買支出、零星支出及小額現(xiàn)金的提取。
（四）建立了國庫集中支付信息系統(tǒng)
根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)一部署，采用財(cái)政部統(tǒng)一推廣的信息系統(tǒng)。建立了聯(lián)接人行，財(cái)政部門，預(yù)算單位 的國庫集中支付管理系統(tǒng)。預(yù)算單位通過撥號(hào)連接信息系統(tǒng)。初步建立發(fā)包括財(cái)政內(nèi)部支付審核系統(tǒng)、代 理銀行接口系統(tǒng)、預(yù)算單位聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)和預(yù)算指標(biāo)接口系統(tǒng)等四個(gè)子系統(tǒng)的國庫管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政 內(nèi)部審核流程網(wǎng)上進(jìn)行、代理銀行對(duì)有關(guān)信息實(shí)時(shí)處理、預(yù)算單位用款計(jì)劃和財(cái)政支付網(wǎng)上申請(qǐng)、審核及 信息實(shí)時(shí)查詢。
二、當(dāng)前國庫集中支付存在的問題
集中支付制度試點(diǎn)改革總的來看，進(jìn)展順利，運(yùn)行平穩(wěn)，國庫單一賬戶體系初步建立，資金收付 方式日益規(guī)范，收付效率明顯提高，財(cái)政監(jiān)督明顯加強(qiáng)。但離全面推行國庫集中支付制度還有相當(dāng)大的差 距，主要體現(xiàn)在以下幾方面：
（一）由于改革觸動(dòng)了某些利益集團(tuán)的既得利益，再加上對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不足，使改革遇到了重重 阻力
在分散支付條件下，各部門和單位使用資金時(shí)，不受預(yù)算硬約束，自主性強(qiáng)，資金存入銀行既可 生息，又可作為爭取項(xiàng)目貸款的條件。改革后，這些好處將不復(fù)存在，因此，地方和部門自然會(huì)有抵觸和 阻撓。另外取消政府部門在商業(yè)銀行的賬戶，商業(yè)銀行減少了信貸資金的來源，銀行支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 積極性受到影響，也會(huì)給政府帶來一定的壓力。
（二）預(yù)算單位和代理銀行在資金支付清算中存在以下違規(guī)或不規(guī)范操作問題
一是違規(guī)將財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)撥到原有的實(shí)撥資金賬戶；二是違規(guī)改變財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的用途或 使用性質(zhì)；三是違規(guī)將財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)出專戶并轉(zhuǎn)儲(chǔ)大額定期存單；四是使用預(yù)算內(nèi)資金違規(guī)發(fā)放政策 補(bǔ)貼；五是違規(guī)提取現(xiàn)金，并以虛假發(fā)票大量提取財(cái)政資金；六是代理銀行違規(guī)劃轉(zhuǎn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。這 些問題的發(fā)生，反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環(huán)節(jié)。
（三）相關(guān)的配套改革尚未跟上，成為進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付制度的改革的瓶頸
建立國庫集中支付制度后，政府的財(cái)政資金撥付管理發(fā)生重大變革。國庫支出數(shù)將取代現(xiàn)行財(cái)政 撥款數(shù)成為財(cái)政支出數(shù)。這樣，國庫核算信息將成為政府財(cái)政信息系統(tǒng)的主要組成部分，對(duì)國庫核算電算 化的要求也提升了一個(gè)檔次。
（四）相關(guān)的法律法規(guī)仍不完善
我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1994年通過的，而《國金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財(cái) 政收入制度改革、財(cái)政支出制度改革、公共財(cái)政體制的建立等改革的不斷深入，已有許多地方不能適應(yīng)改 革的進(jìn)程，加上相關(guān)的行政、事業(yè)單位的制度不健全等一些因素，使得國庫集中支付制度的改革缺乏足夠 的法律制度保證。
三、進(jìn)一步加強(qiáng)國庫集中支付改革的幾點(diǎn)思考
（一）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國庫集中支付制度改革的宣傳力度，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高對(duì)國庫集中支付制 度改革的認(rèn)識(shí)
由于分散支付模式實(shí)行時(shí)間長，影響根深蒂固，操作習(xí)慣已經(jīng)形成，而國庫集中支付模式是新生 事務(wù)，現(xiàn)代技術(shù)要求比較高，信息系統(tǒng)操作上還有一些不盡完善的地方，再加上一些財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)不太 適應(yīng)改革的要求，因此，一些單位和財(cái)務(wù)人員有抱怨情緒，這是可以理解的。但是仍有一部分單位和財(cái)務(wù) 人員有畏難情緒。因此，財(cái)政部門和預(yù)算單位要以與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，認(rèn)清形勢，統(tǒng)一思想，牢固樹立現(xiàn)代 國庫管理的意識(shí)，高度重視，主動(dòng)學(xué)習(xí)、掌握國庫集中支付的知識(shí)、做法和制度，積極推進(jìn)國庫集中支付 改革，克服和防止抵觸、消極、畏難情緒。
（二）財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)
國庫集中支付牽涉千家萬戶，搞好服務(wù)是全面推進(jìn)改革的保證。針對(duì)目前國庫集中支付存在的審 批環(huán)節(jié)多、時(shí)間較長、系統(tǒng)不夠穩(wěn)定、數(shù)據(jù)傳輸速度慢等問題，財(cái)政部門要牢固樹立服務(wù)觀念，采取積極 措施，加以改進(jìn)。要進(jìn)一步完善系統(tǒng)，適時(shí)進(jìn)行系統(tǒng)版本升級(jí)，加強(qiáng)系統(tǒng)維護(hù)，落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全措施，確保 安全。要增加通訊線路，對(duì)重點(diǎn)預(yù)算部門和二級(jí)單位較多的預(yù)算部門，可考慮改撥號(hào)上網(wǎng)為光纖專線，全 面提升上網(wǎng)速度。要加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員電腦操作水平。要簡化國庫集中支付審核業(yè)務(wù)流程，縮 短用款審核時(shí)間。要設(shè)立熱線值班電話，實(shí)行專人每日值班制度，通過強(qiáng)化國庫集中支付入口和出口雙向 服務(wù)，為預(yù)算單位排憂解難，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
（三）針對(duì)國庫集中支付制度中出現(xiàn)的委托代理關(guān)系問題，可以借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的解決方式， 圍繞著構(gòu)建國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制展開
1、應(yīng)健全代理銀行的篩選機(jī)制，充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，選擇具有資信的商業(yè)銀行 作為財(cái)政日常支付業(yè)務(wù)的代理銀行。具體確定代理銀行，原則上要按照市場經(jīng)濟(jì)原則，引入競爭機(jī)制，通 過招投標(biāo)進(jìn)行。
2、應(yīng)建立完備的國庫集中支付監(jiān)督機(jī)制，緊緊圍繞財(cái)政國庫管理制度改革，建立以財(cái)政資金收 付實(shí)時(shí)監(jiān)測為中心，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以國庫集中收付系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)為手段、以內(nèi)控管 理和外部監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)管方式、強(qiáng)化財(cái)政事前事中監(jiān)管的現(xiàn)代財(cái)政資金收付監(jiān)督管理 模式。
3、應(yīng)建立有效的激勵(lì)機(jī)制。要提高代理人產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為的成本，通過利益激勵(lì)約束代理人 的行為，以最大程度地符合委托人的利益取向。
（四）進(jìn)一步強(qiáng)化國庫內(nèi)控機(jī)制
為消除國庫資金隱患，建立一套科學(xué)、規(guī)范和完善的國庫內(nèi)控制度已勢在必行。具體說應(yīng)從以下 三個(gè)方面著手：
一是操作程序進(jìn)一步規(guī)范化，將崗位責(zé)任系統(tǒng)化，形成規(guī)范、合理、實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)化流程。二是構(gòu) 筑三道防線：自控防線、互控防線、監(jiān)控防線，建立、健全國庫會(huì)計(jì)核算重要崗位的制約、監(jiān)督機(jī)制，建 立“前臺(tái)核算”與“后臺(tái)復(fù)核”相分離的機(jī)制。三是嚴(yán)把“五關(guān)”：憑證審查關(guān)、賬務(wù)復(fù)核關(guān)、部門對(duì)賬關(guān)、事后 監(jiān)督關(guān)和離崗審計(jì)關(guān)，做到未雨綢繆，防范于未然，以徹底消除國庫風(fēng)險(xiǎn)隱患，防范國庫案件發(fā)生，確保 國庫資金完整。
（五）必須深化配套改革，完善各項(xiàng)規(guī)章制度
推進(jìn)國庫集中支付制度改革，必須進(jìn)行配套改革，這些配套改革主要有以下幾個(gè)方面：
1、抓緊制定和完善改革的配套制度辦法，以適應(yīng)國庫集中收付制度改革的需要。如及時(shí)修訂《 國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則；抓緊做好《財(cái)政資金支付管理辦法》及相關(guān)資金清算等辦法上升為法律或 部門規(guī)章等工作，完善國庫集中支付改革的法制建設(shè)，增強(qiáng)改革的權(quán)威性、合法性與不可逆轉(zhuǎn)性；研究修 訂《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》等制度；研究制定改革后單位銀行賬戶管理辦法、國 庫支付憑證的使用和管理辦法、代理銀行代理財(cái)政業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算單位提取現(xiàn)金管理辦法， 既方便預(yù)算單位用款，又保證改革規(guī)范有序進(jìn)行。
2、全面推進(jìn)財(cái)政其他支出管理制度改革，充分發(fā)揮國庫集中支付改革的作用。推進(jìn)財(cái)政國庫集 中收付制度的改革，離不開部門預(yù)算、政府采購和收支兩條線改革的同步推進(jìn)。部門預(yù)算編制改革是國庫 集中收付的基礎(chǔ)，只有將預(yù)算編制細(xì)化到具體預(yù)算單位和具體支出項(xiàng)目，國庫部門才能將改革推進(jìn)到基層 預(yù)算單位，將資金支付到項(xiàng)目并監(jiān)督資金的正確使用。政府采購是財(cái)政資金直接支付的重要前提，政府采 購規(guī)模越大，財(cái)政直接支付的額度越高，國庫集中支付的效果就越明顯。因此，國庫管理制度改革必須與 部門預(yù)算和政府采購改革相互促進(jìn)，才能共同構(gòu)筑公共財(cái)政的基本框架，充分發(fā)揮改革的效能。
3、進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高財(cái)政資金支付效率。進(jìn)一步簡化用款計(jì)劃審批程序，特別是要簡 化財(cái)政內(nèi)部對(duì)用款計(jì)劃的審批環(huán)節(jié)。如對(duì)人員和公用經(jīng)費(fèi)的審批程序可直接報(bào)送到國庫部門予以審批，或 直接按照均衡撥款的原則在每月底自動(dòng)產(chǎn)生下達(dá)用款計(jì)劃；進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政部門的審批時(shí)限，盡量在規(guī)定 的時(shí)間內(nèi)完成審批，保證單位及時(shí)用款；改進(jìn)和簡化資金清算程序，節(jié)省清算時(shí)間，延長單位使用資金的 時(shí)間，方便單位用款。同時(shí)，建議人民銀行制定電子住處的使用和管理辦法，逐步取消紙技憑證的傳遞， 實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上資金的無紙化清算。
4、著力提高直接支付的比例。隨著改革的推進(jìn)，要規(guī)范直接支付和授權(quán)支付的范圍，提高直接 支付的比例。逐步將預(yù)算外、土地出讓金、基本建設(shè)資金納入國庫集中支付的范疇，使國庫集中支付覆蓋 到所有財(cái)政資金。
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