國家稅務(wù)總局于2005年3月出臺了《納稅評估管理辦法（試行）》（國稅發(fā)[2005]43號，下文簡稱《辦法》），標(biāo)志著納稅評估已被引入，成為征管工作中的一個重要環(huán)節(jié)，標(biāo)志著納稅評估工作由試點(diǎn)階段進(jìn)入全面推行階段。同時，在國家稅務(wù)總局下發(fā)的幾個文件中，還對貨物運(yùn)輸業(yè)營業(yè)稅評估、使用稅控收款機(jī)的飲食業(yè)、娛樂業(yè)戶營業(yè)稅評估、企業(yè)所得稅評估、地方稅評估等作了規(guī)定和安排，這些都要求基層稅務(wù)部門將納稅評估工作列入重要議事日程，盡快開展此項(xiàng)工作。本文試圖通過對納稅評估相關(guān)問題作些粗淺的探究，為納稅評估工作的逐步推進(jìn)提供一些參考。
一、納稅評估的內(nèi)涵及意義
所謂納稅評估，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)所掌握的有關(guān)納稅人的申報(bào)、經(jīng)營、財(cái)務(wù)報(bào)表等方面的數(shù)據(jù)信息，對其納稅申報(bào)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行綜合判斷，并根據(jù)判斷結(jié)果采取后續(xù)管理措施的行為，是一種對納稅人申報(bào)的事后管理工作。納稅評估工作的重點(diǎn)是通過對納稅人的申報(bào)、生產(chǎn)經(jīng)營、財(cái)務(wù)核算情況及其他信息進(jìn)行搜集、審核、評析、查證后，發(fā)現(xiàn)檢查線索，為稽查選案提供依據(jù)。
將納稅評估引入當(dāng)前稅收征管模式，建立納稅評估體系，對于實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化管理，優(yōu)化納稅服務(wù)具有十分重要的意義。首先，納稅評估是稅源監(jiān)控的有效手段。納稅評估通過對納稅人已納稅額的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和合法性進(jìn)行判斷，查找可能存在的申報(bào)異常、申報(bào)錯誤問題，并通過約談等方式進(jìn)行排查、糾正、處理，或者據(jù)以確定稽查對象。通過納稅評估對每一戶納稅人的納稅情況進(jìn)行總體把握，實(shí)現(xiàn)即時監(jiān)控，可以有效防范偷逃稅行為的發(fā)生。其次，實(shí)施納稅評估有利于提高工作效率。通過納稅評估，可以有效提高稽查選案的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，為開展稽查提出初步的方向和線索，避免稽查人員由于選案不準(zhǔn)而浪費(fèi)精力。同時，納稅評估通過科學(xué)的指標(biāo)體系，先進(jìn)的計(jì)算機(jī)模型查找管理中的問題，減少管理人員進(jìn)行人工測算、經(jīng)驗(yàn)判斷的工作量，找準(zhǔn)管理的側(cè)重點(diǎn)，使工作效率提高。第三，實(shí)施納稅評估有利于優(yōu)化服務(wù)?！掇k法》規(guī)定對于納稅人因?yàn)檎呃斫馄?、?jì)算錯誤、遺漏項(xiàng)目等非故意原因造成申報(bào)錯誤、少繳稅款，經(jīng)納稅評估，可以通過約談等程序，提醒、幫助納稅人糾正，避免受到進(jìn)一步處罰。另外，通過納稅評估，能更及時、有效地發(fā)現(xiàn)和打擊偷逃稅行為，形成公平、公正的稅收環(huán)境。
二、納稅評估與幾個相關(guān)概念的關(guān)系
厘清納稅評估與其相關(guān)概念的差異及相互聯(lián)系，對于我們準(zhǔn)確把握納稅評估的定位，更好的推進(jìn)此項(xiàng)工作具有重要意義。
1、納稅評估與稅收管理員制度。這兩者都是國家稅務(wù)總局提出的、強(qiáng)化稅收征管的重要措施，根據(jù)《辦法》，大部分的納稅評估工作由稅收管理員實(shí)施，稅管員還負(fù)責(zé)通過走訪、調(diào)查等方式，采集與評估有關(guān)的數(shù)據(jù)信息。同時，從稅收征管工作的發(fā)展趨勢來看，納稅評估將成為稅管員的最主要的工作職責(zé)之一。因此，應(yīng)該將納稅評估和稅收管理員制度有機(jī)地結(jié)合起來，不斷促進(jìn)稅收征管的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化。
2、納稅評估與定期定額管理。在特定的期間，稅收定額會保持固定的水平，從這個意義上說，在這個期間，定期定額管理戶是納稅評估的“免估”對象，但當(dāng)情況發(fā)生變化或者定額適用期滿后，需要對定額作調(diào)整時，則應(yīng)該通過納稅評估的方法進(jìn)行，從這個意義上說，納稅評估也是定期定額的重要依據(jù)。我省已經(jīng)開發(fā)運(yùn)用的定期定額核定軟件，其實(shí)質(zhì)就是一種納稅評估的計(jì)算機(jī)模型。
3、納稅評估與稅務(wù)稽查。實(shí)施納稅評估制度后，評估成為稅務(wù)稽查前的必經(jīng)程序和選案依據(jù)，但并不是對每個納稅戶都要實(shí)施稽查，稽查是只對經(jīng)評估申報(bào)異常者所采取進(jìn)一步調(diào)查措施。從工作方法上看，兩者介入納稅戶的程度差異很大，評估主要利用申報(bào)表、會計(jì)報(bào)表等稅務(wù)機(jī)關(guān)自己掌握的信息進(jìn)行分析比對，一般不去企業(yè)作實(shí)地調(diào)查，而稽查一般要對納稅人的賬務(wù)、經(jīng)營等情況進(jìn)行全方位的檢查。由于稽查工作結(jié)束后，一般要求針對評估結(jié)果提出的疑點(diǎn)問題進(jìn)行反饋，在一定程度上是對稽查的促進(jìn)和監(jiān)督，納稅評估還起到了加強(qiáng)管理、稽查環(huán)節(jié)間的聯(lián)系，促進(jìn)內(nèi)部管理的作用。
4、納稅評估與房地產(chǎn)稅收評估。納稅評估的對象是已納稅的真實(shí)準(zhǔn)確性，房地產(chǎn)稅收評估的對象是稅基，也即房地產(chǎn)的市場價值；從評估主體來看，納稅評估屬于內(nèi)部管理，只能由稅務(wù)機(jī)關(guān)自己組織實(shí)施，房地產(chǎn)稅收評估既可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)成立專門評估機(jī)構(gòu)來實(shí)施，也可以委托資產(chǎn)評估公司等社會中介機(jī)構(gòu)實(shí)施。從字眼上看，這兩者容易混淆，但其內(nèi)涵有很大差異，應(yīng)注意區(qū)別。
三、實(shí)施納稅評估的難點(diǎn)問題
目前，從全國來看,國稅部門的增值稅評估工作起步較早,積累了一些經(jīng)驗(yàn)，形成了較成熟的方法，在其他稅種的評估上,無論國稅、地稅部門大多處于探索階段，全面實(shí)施納稅評估制度還面臨不少難題。
（一）對納稅評估的認(rèn)識有待提高。對納稅評估的概念、內(nèi)涵及其重要性認(rèn)識不足，對開展納稅評估的規(guī)范、程序還不掌握，對評估的定位、評估與管理、稽查之間的關(guān)系銜接沒有統(tǒng)一認(rèn)識。對評估的復(fù)雜性、難度估計(jì)得過高，存在畏懼心理。據(jù)了解，在全國地稅部門，將納稅評估列入重要工作議事日程，并開始制定評估規(guī)程、設(shè)立評估機(jī)構(gòu)、明確評估職責(zé)、組織實(shí)施評估的單位還相當(dāng)少。
（二）納稅評估的信息渠道狹窄。納稅人涉稅信息的充足性和真實(shí)性是影響評估效率和成果的最重要因素，但目前在信息來源上存在三方面限制。
1、稅務(wù)機(jī)關(guān)信息采集范圍偏小。在申報(bào)表及附列資料格式設(shè)計(jì)時沒有考慮到納稅評估的需要，表式單一，比如當(dāng)期原材料、燃料、動力投入量、關(guān)聯(lián)交易情況等，都沒有納入申報(bào)項(xiàng)目，并且除了申報(bào)數(shù)據(jù)，缺乏其他可以利用的數(shù)據(jù)，這些都影響了納稅評估的深度與廣度。
2、信息的橫向與縱向交換不足。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部征收、管理、稽查等各環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)不密切，對于許多有價值的信息沒有進(jìn)行收集、整理和傳遞，從地稅外部環(huán)境來看，與銀行、海關(guān)、工商、國稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等跨部門的信息交換也缺乏必要的機(jī)制保障，信息數(shù)據(jù)沒能有效共享和交流，這些都影響到信息的完整性和充足性，降低了評估的有效性。
3、納稅人提供信息的真實(shí)性較差。一些企業(yè)財(cái)務(wù)制度不健全，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高，法律意識淡薄，財(cái)務(wù)核算沒有反映出企業(yè)真實(shí)經(jīng)營狀況，有的企業(yè)甚至以做假賬、賬外賬等方式隱匿應(yīng)稅收入和應(yīng)稅行為，以達(dá)到偷逃稅的目的，以這樣的一些缺乏真實(shí)性、準(zhǔn)確性的報(bào)表資料為依據(jù)進(jìn)行評估，必然會得出錯誤的結(jié)果。
（三）確定評估指標(biāo)預(yù)警值的進(jìn)程需加快。根據(jù)《辦法》，主要的通用分析指標(biāo)有14個，增值稅、企業(yè)所得稅等五個稅種的分稅種指標(biāo)共約40個，納稅評估主要是對這些指標(biāo)與預(yù)警值（包括指標(biāo)的平均值、平均峰值和合理變動范圍）進(jìn)行對比分析，查找異常情況，但在大多數(shù)地區(qū)，測算預(yù)警值的工作還比較滯后，開展納稅評估工作首先要求各省、市級稅務(wù)部門根據(jù)各自實(shí)際情況，制定這些指標(biāo)的測算方法，并根據(jù)評估對象所處的環(huán)境、規(guī)模大小、面臨的風(fēng)險、資金流向、企業(yè)產(chǎn)品類型多少等具體因素，分區(qū)域、分行業(yè)、分規(guī)模測算、公布和定期更新各項(xiàng)指標(biāo)的參考值。由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同區(qū)域間納稅人的利潤率、成本比重等指標(biāo)差別很大，根據(jù)全國、各省市大范圍內(nèi)數(shù)據(jù)所測算的各指標(biāo)的參考值，對于各基層稅務(wù)部門來說，其運(yùn)用價值必然會大打折扣，因此，對各基層稅務(wù)部門來說，上級發(fā)布的數(shù)據(jù)只能作為參考，還應(yīng)根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況，測算本地適用的指標(biāo)預(yù)警值。但由于基層受技術(shù)水平、人員素質(zhì)、信息來源等的限制，要分析測算出科學(xué)、準(zhǔn)確、適用的指標(biāo)值是一項(xiàng)十分艱巨的工程。同時，評估指標(biāo)體系尚不健全，對于分稅種指標(biāo)來說，《辦法》只提供了五個稅種的指標(biāo)，營業(yè)稅、消費(fèi)稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅等的評估指標(biāo)有待建立。
（四）納稅評估軟件的開發(fā)滯后。納稅評估工作主要依據(jù)對大量指標(biāo)的復(fù)雜計(jì)算，很顯然，如果單靠人工進(jìn)行計(jì)算、分析，不可能完成這樣繁重的工作量，因此，依托科技手段，開發(fā)運(yùn)用評估軟件是開展這項(xiàng)工作的必然選擇。目前國家稅務(wù)總局開發(fā)的金稅工程已經(jīng)嵌入了納稅評估子系統(tǒng)，并做了不斷完善和拓展，但對于地稅部門來說，計(jì)劃中的金稅三期還沒有覆蓋到，也就無法使用這個子系統(tǒng)。據(jù)了解，各地所開發(fā)運(yùn)用的稅收綜合征管軟件，大多數(shù)還沒有開發(fā)和加入納稅評估模塊。有些地方雖然開發(fā)出了獨(dú)立的納稅評估軟件，但與征管軟件的銜接、整合不夠，使評估工作的成效受到較大影響。
（五）稅務(wù)人員素質(zhì)還不完全適應(yīng)評估工作要求。納稅評估工作的專業(yè)化程度高，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人的涉稅信息進(jìn)行全方位、大容量、多角度地搜集和掌握，要求評估人員依據(jù)國家的稅收政策，定性與定量分析相結(jié)合，從多層面對稅源狀況、納稅行為進(jìn)行細(xì)致的案頭分析。所以評估人員應(yīng)具備較高的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，要具有比較強(qiáng)的責(zé)任心、事業(yè)心，不僅要掌握稅收業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)會計(jì)、法律、計(jì)算機(jī)應(yīng)用以及統(tǒng)計(jì)學(xué)方面的知識，還應(yīng)掌握審核、分析、測算、取證、質(zhì)詢等技能，要能夠根據(jù)案頭資料，大致掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的整體狀況，善于從蛛絲馬跡中發(fā)現(xiàn)問題，深入挖掘。但目前大多數(shù)稅務(wù)干部還不具備這種素質(zhì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足納稅評估工作的需要。
四、關(guān)于開展納稅評估工作的建議
針對以上難點(diǎn)問題，如何盡快開展納稅評估，確保納稅評估取得良好的效果，本人認(rèn)為應(yīng)注意以下七個方面：
（一）提高思想認(rèn)識，逐步開展評估。納稅評估工作盡管面臨很多難題，但并非遙不可及，事實(shí)上，在目前的稅收管理工作中，我們已經(jīng)運(yùn)用著評估的方法，比如對于同一企業(yè)歷年納稅額的對比，相同行業(yè)、相近規(guī)模企業(yè)稅負(fù)、稅額的比較，定期定額納稅戶的稅額核定等，只是在評估方法上不夠系統(tǒng)，評估指標(biāo)單一，沒有運(yùn)用數(shù)學(xué)模型，更多地依賴稅務(wù)人員的專業(yè)判斷，定量分析不夠。在納稅評估的起步階段，我們應(yīng)克服畏難情緒，本著先易后難、評估對象由少到多，評估范圍由小到大的原則來進(jìn)行。先將重點(diǎn)稅源戶、稅負(fù)異常變化、長時間零稅負(fù)申報(bào)、納稅信用等級低下的納稅人、容易發(fā)生偷漏的稅種列為納稅評估對象，總結(jié)評估經(jīng)驗(yàn)，完善評估制度，再逐步擴(kuò)展到所有納稅人、所有稅種。在實(shí)施中，還應(yīng)遵循成本效益原則，在信息獲取、實(shí)地調(diào)查成本高昂的情況下，可以選擇次優(yōu)指標(biāo)，或者延后處理，待時機(jī)成熟后再實(shí)施評估。
（二）完善納稅評估的規(guī)章制度。關(guān)于納稅評估工作的政策依據(jù)，主要的來源有2001年12月下發(fā)的《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)商貿(mào)企業(yè)增值稅評估工作的通知》、《納稅評估管理辦法（試行）》以及總局幾個文件中的零散規(guī)定。有人認(rèn)為，應(yīng)在《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》中，或者以其他法律法規(guī)的形式來提高納稅評估作為征管制度的法律層次，筆者認(rèn)為，從納稅評估工作本身來說，其應(yīng)屬稅務(wù)部門的內(nèi)部管理環(huán)節(jié)，如同稅收管理員、檔案管理、稅收計(jì)統(tǒng)等制度一樣，可以不上升到法律法規(guī)的層次。但對于評估結(jié)果處理環(huán)節(jié)，針對疑點(diǎn)部門稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該擁有約談納稅人、實(shí)地調(diào)查核實(shí)、要求舉證等權(quán)力，應(yīng)該以稅收法律的層次予以明確。同時，還應(yīng)由國家稅務(wù)總局、各省級稅務(wù)機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的工作規(guī)程，明確和統(tǒng)一評估的范圍、內(nèi)容、崗位職責(zé)、執(zhí)法方式、工作規(guī)程、評估程序、責(zé)任追究以及納稅評估分析方法、評估文書資料等，藉此規(guī)范工作程序，提高管理效能。
（三）拓寬信息渠道，提高信息質(zhì)量。擴(kuò)大信息采集范圍，將評估所需要的納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營、財(cái)務(wù)、物耗、能耗等項(xiàng)目列入申報(bào)內(nèi)容，基層稅收管理員要充分運(yùn)用《征管法》所賦予的權(quán)力，利用貼近納稅人的優(yōu)勢，通過走訪企業(yè)、實(shí)地調(diào)查等方式，掌握市場行情和脈搏，了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況，實(shí)施動態(tài)跟蹤，全面收集評估信息。同時，明確納稅人提供真實(shí)信息的法律責(zé)任，對故意提供虛假信息的加大處罰力度，提高信息質(zhì)量。以法律法規(guī)明確稅務(wù)、銀行、海關(guān)、審計(jì)、水電供應(yīng)、外貿(mào)等部門之間信息交換的機(jī)制和義務(wù)，提高分析數(shù)據(jù)來源的完整性、準(zhǔn)確性。對從各方面收集到信息，應(yīng)該經(jīng)過匯集、整理、過濾，統(tǒng)一輸入征管系統(tǒng)進(jìn)行集中管理。
（四）提高納稅評估的信息化水平。納稅評估要充分依托科技手段，減少人工的、粗糙的經(jīng)驗(yàn)式評估，要通過建立數(shù)學(xué)分析模型，運(yùn)用專門的納稅評估軟件，針對不同情況，進(jìn)行分類、歸納、處理，全面提高評稅的效率與質(zhì)量。建立計(jì)算機(jī)預(yù)警制度，由計(jì)算機(jī)系統(tǒng)對用票量、申報(bào)銷售、申報(bào)稅金與歷史數(shù)據(jù)相比出現(xiàn)較大變化的納稅人進(jìn)行自動提示。目前，各地在征管軟件的開發(fā)和運(yùn)用上已經(jīng)取得明顯進(jìn)展，比如蘭州市地稅局，引進(jìn)開發(fā)了全市統(tǒng)一的綜合征管軟件，實(shí)現(xiàn)了稅收信息在市級大集中，對納稅人基本信息的采集比較全面、詳實(shí)，申報(bào)數(shù)據(jù)也可以即時生成，隨時調(diào)取，這為納稅評估工作的開展打下了良好的基礎(chǔ)，只要嵌入評估軟件就能將評估工作初步開展起來。因此，應(yīng)加快引進(jìn)或研發(fā)納稅評估的專業(yè)應(yīng)用軟件，設(shè)計(jì)和充實(shí)軟件的評估分析內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)納稅評估的智能化管理。
（五）設(shè)立和明確納稅評估組織機(jī)構(gòu)?！掇k法》規(guī)定納稅評估工作主要由稅務(wù)所等基層稅源管理部門及稅收管理員負(fù)責(zé)，在各地評估工作實(shí)踐中，對于評估工作的協(xié)調(diào)組織，有的成立專門的評估機(jī)構(gòu)，如北京市地稅局、山東濱州市國稅局，有的由征管部門負(fù)責(zé)，從實(shí)施情況看，前者取得的效果較好。鑒于納稅評估具有很強(qiáng)的專業(yè)性，而且其工作量很大，建議在市、縣（區(qū)）兩級分別成立評估處（科），配備高素質(zhì)的專業(yè)人才，負(fù)責(zé)對本轄區(qū)的納稅評估工作進(jìn)行部署、協(xié)調(diào)，根據(jù)宏觀稅收分析、行業(yè)稅負(fù)監(jiān)控、納稅人生產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)會計(jì)核算情況以及內(nèi)外部相關(guān)信息，運(yùn)用數(shù)學(xué)方法測算和公布各稅種、各項(xiàng)評估指標(biāo)預(yù)警值。對評估對象實(shí)行分層管理，由稅務(wù)所負(fù)責(zé)一般性、小規(guī)模企業(yè)的評估，由評估處（科）負(fù)責(zé)重點(diǎn)稅源、重點(diǎn)行業(yè)納稅戶的評估。
（六）建設(shè)高素質(zhì)的評估人才隊(duì)伍。在人員選配中，要充分考慮干部間各自的優(yōu)勢與特點(diǎn)，既有擅長稽查、會計(jì)業(yè)務(wù)的，又有熟悉計(jì)算機(jī)、統(tǒng)計(jì)學(xué)知識的，既有善于分析研究的理論型人才，又有善于調(diào)查取證的業(yè)務(wù)型人才，使他們在知識、能力結(jié)構(gòu)上相互補(bǔ)充，相互滲透、相互配合。同時，大力開展干部教育培訓(xùn)，改善評估人員，特別是專門評估機(jī)構(gòu)工作人員的知識結(jié)構(gòu)，使每個評估人員成為既有特長，又具備適應(yīng)評估工作的綜合素質(zhì)的復(fù)合型人才。工作中，應(yīng)組織評估人員進(jìn)行案例分析討論，逐項(xiàng)分析評估方法、過程和結(jié)果，總結(jié)出較好的評估方案，讓全體干部學(xué)習(xí)借鑒，在實(shí)戰(zhàn)中提高評估水平。
（七）加強(qiáng)納稅評估的后續(xù)管理。在評估工作結(jié)束后，針對發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)，要組織稅務(wù)約談，對納稅人計(jì)算和填寫錯誤、政策和程序理解偏差等一般性問題，要求及時糾正，提出改進(jìn)意見，以達(dá)到促進(jìn)納稅人提高申報(bào)質(zhì)量的作用；對有偷逃稅等稅收違法嫌疑的，移交稽查部門立案查處。加強(qiáng)評估與管理、稽查環(huán)節(jié)的銜接，要求管理、稽查部門對評估結(jié)果的查實(shí)情況進(jìn)行反饋，并根據(jù)稽查結(jié)果與評估結(jié)果的比對情況，檢驗(yàn)評估方法、結(jié)果的有效性，為以后修正評估指標(biāo)及其預(yù)警值、改進(jìn)評估方法提供依據(jù)。
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作者：白映光 柳旭輝 文章來源：蘭州市地稅局
