一、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”問(wèn)題的提出
近些年來(lái)，我國(guó)城市的發(fā)展速度不斷提升，而大部分農(nóng)村的發(fā)展相對(duì)緩慢，發(fā)展水平低下，特別是日益凸現(xiàn)的農(nóng)村財(cái)政問(wèn)題已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。為此，我國(guó)政府需要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整，以此來(lái)解決束縛農(nóng)村發(fā)展的制度性障礙。
從1994年開始，我國(guó)建立了以“分稅制”預(yù)算管理體制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級(jí)之間）的財(cái)力分配關(guān)系，使得我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了完整且獨(dú)立的財(cái)權(quán)。鄉(xiāng)財(cái)政的建立，對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、鞏固農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時(shí)間的推進(jìn)，這種帶有過(guò)渡色彩的分權(quán)體制暴露出很多問(wèn)題，基層政權(quán)所承擔(dān)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配在很大程度上加劇了基層政府的財(cái)政困難。
自2000年開始試點(diǎn)的“農(nóng)村稅費(fèi)改革”著眼于調(diào)整中央、地方、農(nóng)民三者的利益結(jié)構(gòu)。農(nóng)村稅費(fèi)改革經(jīng)過(guò)三年多的努力，在規(guī)范收入征管、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面取得了很大成效，作為一項(xiàng)成熟的財(cái)政政策已于2003年在全國(guó)鋪開。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方面的問(wèn)題愈加突出，不能科學(xué)、民主地規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支活動(dòng)，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民群體仍將會(huì)遭受財(cái)政困難的基層政府的變相收費(fèi)與攤派，從而導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)再度反彈，這將成為事關(guān)鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的一個(gè)重要問(wèn)題。
2004年初，中央“一號(hào)文件”帶給人們的信號(hào)是我國(guó)農(nóng)村的確需要中央政府強(qiáng)勢(shì)的政策加以調(diào)整與引導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級(jí)政府肩負(fù)著保持農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的艱巨使命。
2004年7月，安徽經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)決定在全省范圍內(nèi)全面推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。這項(xiàng)改革雖然發(fā)端于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門及其所隸屬的縣級(jí)財(cái)政部門，但它勢(shì)必會(huì)對(duì)整個(gè)基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式、職責(zé)使命乃至執(zhí)政能力產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，同時(shí)也將對(duì)農(nóng)村生活的方方面面產(chǎn)生持久的影響。
2006年7月，在安徽黃山市召開了全國(guó)地方預(yù)算管理工作座談會(huì)，會(huì)上財(cái)政部表示將在全國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”工作。除經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模大并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫不實(shí)行外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上全面推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，確保2008年底以前全面實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。截至目前，全國(guó)28個(gè)省區(qū)實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，其中16個(gè)省區(qū)全面推行，12個(gè)省區(qū)部分試點(diǎn)。
二、何為“鄉(xiāng)財(cái)縣管”
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是指按照公共財(cái)政制度和鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的要求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，在堅(jiān)持“鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)審批權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立核算主體地位不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變”的前提下，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理方式。這是加強(qiáng)財(cái)政資金管理，規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為的一種跨區(qū)域、多層次的財(cái)政管理模式，其實(shí)質(zhì)就是“鄉(xiāng)財(cái)縣監(jiān)管鄉(xiāng)用”。
實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”以前，撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算資金怎么用、怎么報(bào)賬，都由鄉(xiāng)里自己做主，但改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢都放在縣財(cái)政統(tǒng)一管理的專用戶頭里，要想拿出來(lái)用，必須要向縣財(cái)政報(bào)賬，接受審核?？梢姡班l(xiāng)財(cái)縣管”簡(jiǎn)單地說(shuō)就是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)花，但花多少、怎么花卻不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一人說(shuō)了算，必須經(jīng)過(guò)縣財(cái)政這個(gè)“管家”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由獨(dú)立收支的“一級(jí)財(cái)政”弱化為“半級(jí)財(cái)政”。與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”配套的措施有：銀行賬戶清理、債權(quán)債務(wù)清理、票據(jù)清理、人員清理、建立稽查制度等。這些措施使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支更加規(guī)范透明。
從目前全國(guó)各地“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的實(shí)踐看，歸納起來(lái)主要有三種管理模式：第一種是財(cái)政管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行由縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外收入上劃，支出下?lián)?，縣財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)崗位，代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行集中核算。安徽、黑龍江、陜西推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”主要以這種管理模式為主。第二種是“統(tǒng)收統(tǒng)支”型，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)和所有銀行賬戶，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的會(huì)計(jì)崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為縣財(cái)政的一個(gè)預(yù)算單位，其財(cái)政、財(cái)務(wù)由縣財(cái)政直接管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一名財(cái)會(huì)聯(lián)絡(luò)員或報(bào)賬員，實(shí)行報(bào)賬制管理。第三種是財(cái)務(wù)管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理由縣級(jí)會(huì)計(jì)核算中心實(shí)行報(bào)賬制管理。
三、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的動(dòng)因
我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難已是不爭(zhēng)的事實(shí)，中西部地區(qū)更是如此。伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)資料顯示，1999年我國(guó)將近5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個(gè)負(fù)債400余萬(wàn)元，共計(jì)2200億元左右；如果將村級(jí)組織的債務(wù)一并考慮，大約是4000～5000億元。如果以4000億計(jì)算，債務(wù)總額是2000年農(nóng)村各項(xiàng)稅收收入的8.6倍。換句話說(shuō)，就是鄉(xiāng)村兩級(jí)不吃不喝，也要近9年才能清償債務(wù)?；鶎诱?cái)政困難導(dǎo)致了工資普遍欠發(fā)、財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹、社會(huì)沖突加劇等嚴(yán)重后果，成為危害我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，改革勢(shì)在必行。進(jìn)一步分析改革的動(dòng)因主要有以下幾個(gè)方面：
?。ㄒ唬胺侄愔啤备母锼斐傻幕鶎诱?cái)權(quán)與事權(quán)失衡。1994年“分稅制”改革所建立的財(cái)政體制重新界定了中央與地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，以促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)，逐步提高中央財(cái)政收入的比重。在實(shí)際實(shí)施中，雖然取得了很多成效，但也產(chǎn)生諸多矛盾。比如，省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯，即實(shí)際財(cái)力在向上集中，基本事權(quán)卻有所下移，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字不斷增加。比如：縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共物品，同時(shí)還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些所要履行的事權(quán)大都剛性強(qiáng)、欠賬多、基數(shù)大，無(wú)法壓縮。這就亟須在明確各級(jí)政府職能分工和建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財(cái)權(quán)在合理化、法制化框架下協(xié)調(diào)職責(zé)與財(cái)力，使之對(duì)稱。
