中國的預(yù)算會計制度基本是在20世紀(jì)50年代初沿襲前蘇聯(lián)預(yù)算會計體系基礎(chǔ)上經(jīng)過幾次改革而成?，F(xiàn)行的預(yù)算會計制度是1997年頒布、1998年執(zhí)行的。其基本特征是以分散的預(yù)算資金為核算對象，以收付實現(xiàn)制為會計基礎(chǔ)，以預(yù)算資金支出運(yùn)動為核算重點，會計主體與報告主體合而為一。隨肴財政管理改革的深化，尤其是財政資金管理方式由分散向集中轉(zhuǎn)變，即國庫集中支付制度的實行，使得現(xiàn)行預(yù)算會計制度無論從體系還是內(nèi)容，都己滿足不了國庫集中支付制度所引起的財政資金運(yùn)動變化的核算要求。因此，必須改革現(xiàn)行預(yù)算會計制度，為完整地核算、反映國庫集中支付制度下財政資金的運(yùn)動過程及其結(jié)果提供必要的制度保障。
一、正確認(rèn)識預(yù)算會計的基礎(chǔ)作用
在中國，預(yù)算會計理論研究一直滯后于企業(yè)會計。財政部門不重視預(yù)算會計工作，不少預(yù)算會計人員也對自己的崗位和職責(zé)沒有正確的認(rèn)識和理解，以致中國預(yù)算會計理論體系研究發(fā)展緩慢。過去，對預(yù)算會計的概念，一般認(rèn)為預(yù)算會計是核算、反映和監(jiān)督國家預(yù)算執(zhí)行的會讓具有廣泛性、統(tǒng)一性，只核算收支余超，不核算成本費用等特點。近年來，隨著財經(jīng)體制的改革，特別是實行部門預(yù)算，建立政府采購、國庫集中支付制度和國庫單一賬戶制度等預(yù)算管理體制的改革，這些改革措施引起政府財務(wù)活動和預(yù)算管理的重大變革，勢必影響政府會計與財務(wù)報告的內(nèi)容和方法。但預(yù)算會計制度并未因此進(jìn)行相應(yīng)的改革，會計制度滯后于會計實務(wù)的情況越來越突出.筆者認(rèn)為，預(yù)算會計體系要想得到根本性的變革和發(fā)展，社會各界，尤其是財政部門，必須改變對預(yù)算會計的看法，高度重視對預(yù)算會計職能、任務(wù)、地位、作用的研究，從多方面去認(rèn)識預(yù)算會計是國家財經(jīng)管理的重要基礎(chǔ)工作。首先，預(yù)算會計核算體系是遍及全國各地區(qū)、各部門的信息系統(tǒng)，提供有關(guān)預(yù)算收支數(shù)字和情況分析，是各部門正確決策的重要依據(jù)。其次，預(yù)算會計是建立預(yù)算約束機(jī)制的基礎(chǔ)。而建立預(yù)算約束是為實踐證明行之有效的各地區(qū)各單位自我約束機(jī)制，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要措施。再次，國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控的諸多杠桿中，這些財政杠桿(包括稅收、投資、補(bǔ)貼等)的運(yùn)用，都離不開預(yù)算會計提供的信息。因為預(yù)算會計是財政收支的總閘門和總賬房，所有的收支，都要通過預(yù)算會計來核算。最后，預(yù)算會計是財政增收節(jié)支，平衡預(yù)算，控制借債、壓縮赤字等艱巨任務(wù)的承擔(dān)者和執(zhí)行者。財政在支持改革開放和社會主義建設(shè)中，需要大量資金，資金的供需矛盾是長期存在的.為此，不論是組織財政收入，還是加強(qiáng)支出管理，都要依靠預(yù)算會計去做具體工作。因此，預(yù)算會計是以預(yù)算管理為中心的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段，是核算、反映和監(jiān)督中央與地方各級預(yù)算以及事業(yè)行政單位收支預(yù)算執(zhí)行情況的會讓是中國兩大會計體系之一。
二、預(yù)算會計制度改革應(yīng)適應(yīng)國庫集中支付制度改革的需要
預(yù)算管理體制是財政管理體制的重要組成部分，它是一個國家在中央政府和地方政府以及地方各級財政之間，劃分預(yù)算收支范圍和預(yù)算管理職責(zé)與權(quán)限的一項根本制度.由于政府預(yù)算是國家的基本財政計劃，中央與地方各級政府之間預(yù)算收支范圍和管理權(quán)限的劃分，對國家財政以至整個國民經(jīng)濟(jì)有著重要影響，因此，預(yù)算管理體制是財政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，占有重要地位。然而，預(yù)算會計是政府預(yù)算與政府會計的有機(jī)結(jié)合，很大程度上是為預(yù)算管理服務(wù)的，為國家實行預(yù)算管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、參考資料以及相關(guān)的會計信息.因此，預(yù)算會計制度改革必須適應(yīng)加強(qiáng)財政預(yù)算管理的需要，國家預(yù)算管理體制的改革必須相應(yīng)帶動預(yù)算會計制度的改革，才能與之相適應(yīng)。為建立與社會主義市場經(jīng)擠體制相適應(yīng)的財政體制，在1994年“分稅制”財政體制改革取得巨大成功的基礎(chǔ)上，近年來相繼進(jìn)行了財政支出預(yù)算管理制度方面的改革，從1999年開始實行部門預(yù)算改革，使預(yù)算編制細(xì)化、公開、透明，同時實行綜合預(yù)算，建立國庫單一賬戶制度，建立政府采購制度等等。在這些改革的背景條件下如何才能更好地評價預(yù)算編制和執(zhí)行效果，應(yīng)是目前中國預(yù)算會計制度改革的主要目標(biāo)。同時，正由于預(yù)算會計是預(yù)算管理的荃礎(chǔ)，在推進(jìn)預(yù)算管理和政府會計改革方面，國外大多數(shù)國家的實踐是先從政府會計改革入手，經(jīng)過幾年的運(yùn)行以后，才開始實施預(yù)算管理改革。因此，預(yù)算會計制度的改革，尤其是理論研究應(yīng)具有一定的前瞻性，才能適應(yīng)現(xiàn)階段中國預(yù)算管理體制不斷改革的需要，及時跟上預(yù)算管理體制改革的步伐，避免或減少出現(xiàn)預(yù)算會計制度與預(yù)算管理體制改革脫節(jié)、預(yù)算會計改革滯后、出現(xiàn)預(yù)算會計核算規(guī)范真空的局面。
三、確立預(yù)算會計的管理內(nèi)容
新的支出預(yù)算管理制度建立后，財政總預(yù)算會計監(jiān)控的范圍將拓寬，逐步向單位預(yù)算會計延伸，原來只有單位預(yù)算會計才能提供的信息現(xiàn)在總預(yù)算會計就能提供。因此，核算的細(xì)化和對財政支出和資金的全過程監(jiān)控是財政總預(yù)算會計的趨勢和重點.為了適應(yīng)財政管理體制改革的基本需要，現(xiàn)在分散支付形成的會計制度體系，必須按照集中支付模式加以改變。理所當(dāng)然，實行以集中為主的政府采購后，大部分貨款直接由財政部門向供貨商撥付，支出的決算就不再需要層層上報，財政總會計就可按支出數(shù)直接辦理決算?？紤]到在實行政府采購制度后的一段時間內(nèi)，各單位還有一部分支出仍由本單位辦理(如琴星支出)，因此行政事業(yè)單位的會計制度在暫不改變現(xiàn)行的核算方式的前提下，要明確允許直接支付方式并規(guī)范核算的具體方法。采購品使用者應(yīng)根據(jù)財政部門提供的付款憑證進(jìn)行資金核算，根據(jù)采購品入庫情況入賬。在編報會計報表時既要提供資金的收支情況，還要提供采購品的到位情況，從資金和實物兩個方面申報，并與采購部門的結(jié)果核對。財政部門內(nèi)的總預(yù)算會計賬戶也要作相應(yīng)的調(diào)整，即要設(shè)計一個專門的明細(xì)賬或開設(shè)一個專門的賬戶，用于核算各部門、各單位經(jīng)核準(zhǔn)用于政府采購的支出預(yù)算.另外，在預(yù)算資金支付制度改革的基礎(chǔ)上應(yīng)設(shè)計新的支付憑證，增加“撥付所屬資金”會計科目，進(jìn)行以撥作支核算.對招標(biāo)采購過程中發(fā)生的標(biāo)書制作費、招標(biāo)代理費或手續(xù)費等以“政府采購成本”會計科目在預(yù)算會計中加以核算和反映。
四、預(yù)算會計制度應(yīng)與國際政府會計通行的做法相銜接
會計作為一種“國際通用的商業(yè)語言”，隨著經(jīng)濟(jì)國際化和全球市場化的發(fā)展，會計標(biāo)準(zhǔn)的國際化已成為一種趨勢。這種趨勢不僅反映在企業(yè)會計標(biāo)準(zhǔn)方面，也波及到政府及非盈利組織會計方面。尤其是中國加入襯TO后，中國政府在國際資本市場的融資行為越來越多，債權(quán)人越來越關(guān)注中國政府的財務(wù)狀況和償債能力。鑒于中國的政府會計在采用的核算基礎(chǔ)和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)方面與國際會計標(biāo)準(zhǔn)缺乏可比性，政府會計信息的外部使用者對中國政府財務(wù)信息的質(zhì)
t提出質(zhì)疑。從國際經(jīng)驗看，政府財務(wù)報告是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財務(wù)狀況的報告方式，也是披尾政府會計綜合信息的一種規(guī)范化途徑。
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國現(xiàn)有的政府預(yù)、決算報告制度遠(yuǎn)不能完全滿足各方面使用者的需要，建立更加全面、與國際接軌的政府財務(wù)報告制度，應(yīng)是中國政府預(yù)算會計制度改革的一個基本方向。因此，中國預(yù)算會計的改革應(yīng)盡t與國外政府會計通行做法相銜接，增強(qiáng)中國政府會計與財務(wù)報告的國際協(xié)調(diào)與可比性.
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