我國的預算會計根據不同歷史時期的經濟體制和財政管理體制的需要，進行了多次改革和完善，形成了比較符合我國國情的預算會計理論體系。但近幾年來，隨著財政管理體制改革步伐加快，按照公共財政理論設計的預算管理模式已開始建立，預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的管理制度正在發(fā)生根本性的變化，要求預算會計進行改革。
一、現行預算會計存在的問題
1、適用范圍狹窄。我國預算會計適用于政府部門、行政單位和事業(yè)單位，而三者的經濟活動在本質上相近，即都以滿足社會需求而非營利為目的。但在會計特征上，事業(yè)單位有自己的業(yè)務收入，相當大一部分能做到收支相抵，而政府部門及行政單位的收入依靠強制性行政力量獲得，支出依賴政府撥款，若將它們統(tǒng)一于一個會計體系之下，不利于會計職能的發(fā)揮。另外，預算會計適用的事業(yè)單位僅指國有事業(yè)單位，不包括非國有事業(yè)單位，導致民辦、外資或混合制事業(yè)單位在選擇應遵循的會計制度時發(fā)生困難。
２、會計目標較為單一。我國預算會計的目標是，監(jiān)督預算的執(zhí)行，保證實際收支與預算收支一致并具合法性。這一目標強調預算會計為預算管理服務，忽視了預算會計對政府其他管理職能的反映和報告。同時，預算會計提供的信息集中于年度財政“收、支、結余”，不能滿足政府長期計劃的需要，不能為政府的預測、決策提供更多的幫助，在本質上只是一種預算執(zhí)行會計。
３、會計基礎不合理。我國預算會計采用的是收付實現制原則，隨著政府職能的擴展，其預算管理體制轉為公共財政管理體制，它所固有的缺陷日益明顯：①非現金交易不作為收支及時核算，收入與成本無法配比，不能完整反映業(yè)績。相應的債權、債務也不能確認，如當期應承擔但未實際償付的借款利息、當期許諾后期支付的養(yǎng)老金福利等不作為負債核算確認，導致信息失真。同時忽視隱性負債，如政府擔保形成的或有負債、養(yǎng)老金和社會保險計劃按原定利率或精算方法的承諾可能導致的若干年后的巨額現金流出等，隱藏了政府的財政風險。②反映的受托管理職能范圍較窄，局限于預算管理，無法全面考評政府的行政業(yè)績。③資產計量不準確，對無形資產、股權等長期資產缺乏計量，對固定資產及其使用情況缺乏報告，容易導致資源流失。
４、財務報告反映不全面。主要表現在：①財務報告立足于政府使用，未考慮公眾、審計機構、相關利益人及潛在使用人的需求，并使財務報告脫離外部監(jiān)督。②只揭示財務信息，不揭示非財務信息，揭示的財務信息也不全面、不真實，如缺乏國有資產產權及收益權、社?；疬\營的會計信息，固定資產不計提折舊，負債計量不實，長期資產缺乏計量等。③報告體系不完善，政府資產負債表沒有報表附注，缺乏能夠完整反映政府資產、負債的財務報告。
二、預算會計改革方向
鑒于上述問題及預算環(huán)境的變化，現行預算會計已無法滿足現階段公共財政管理的需要，應該考慮預算會計從以下幾個方面進行改革：
1、重新明確預算會計的分類。我國可以借鑒國外對企業(yè)會計和非企業(yè)會計的劃分方法，即按照單位活動的目的的不同進行分類。對于不以營利為目的的非企業(yè)會計則可以按照其核算重點的不同進一步劃分為政府會計和非營利組織會計。這種劃分方式可以明確各個類別會計核算的目的，根據其活動目的考慮其會計核算的特點加以規(guī)范，以充分滿足各類會計信息使用者的信息需求。
2、引入權責發(fā)生制計量基礎。權責發(fā)生制是使用者評價政府財政受托責任履行情況的必要手段，也是新公共管理體制下政府會計的改革方向，西方不同政府會計模式都不同程度地采納了這一會計基礎。根據權責發(fā)生制原則，收入只有在政府提供服務時才加以確認，而且在政府接受服務以后，就應該將相應的義務（如職工退休福利）確認為當期費用，并將其作為債務列入資產負債表，這樣，政府的會計報告就可以完整地反映政府的財政狀況和運行成果；同樣，權責發(fā)生制要求在資產負債表上確認所有的經濟資源，如新西蘭將高速公路和其他基礎設施確認為資產，并確認了其折舊費用，這樣就會使政府更加注意其對有關資產的管理和維護，更好地認識未來的短期債務、更好地管理基礎設施、更有效地重新分配預算。在我國政府會計改革的初期，我們可以考慮借鑒德法模式的修訂的收付實現制，即首先確認應收賬款和應付賬款，實現收入和支出在各個期間的平衡，明確政府當期的受托責任履行情況。
3、完善政府會計信息體系，增加政府會計信息的透明度。要真正發(fā)揮政府會計的監(jiān)督作用，會計報告就不應只提供給政府有關部門，更應該提供給與政府服務和政府收入息息相關的廣大社會公眾。完整的政府會計信息體系包括：及時提供有關政府支出和成本的可靠信息，以幫助政府部門進行決策和控制支出；及時進行內部審計和獨立的外部審計，并編制審計報告；將會計系統(tǒng)與計劃、預算、現金和債務管理及審計系統(tǒng)相結合；報告有關非現金資源的信息（資產、負債、人力資本）；報告有關政府產出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率加強成本管理；編制政府各部門和政府整體的會計報告等。
三、預算會計改革的思路
預算會計體系應向“政府和非營利組織會計”發(fā)展。即從部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度、政府收支分類、“收支兩條線”和政府會計改革著手。
1、在部門預算改革方面，應對基本支出預算進行改革，進一步完善定員定額管理辦法；完善項目預算編制方法，實現項目預算滾動管理；逐步建立績效評價體系，提高預算資金的使用效率；大力推進綜合預算；進一步規(guī)范預算管理程序，強化預算約束和預算監(jiān)督等。部門預算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預算資金，因此，反映預算執(zhí)行情況的預算會計，也應以預算資金全貌為對象，應不再有遺漏。其中，基建資金也應和其他資金一樣編入部門預算。即部門預算應當涵蓋包括基建預算收支在內的所有收支，真正反映綜合預算。然而，由于基本建設財務有一定的特殊性，在行政事業(yè)單位會計制度中應增加相應的會計科目進行核算。細化預算編制到項目，也就是收支要重新適當分類。因此，預算會計的會計科目應重新設計，明細核算應作相應調整。零基預算即預算一切從零開始，各類支出取消“基數加增長”的預算編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。因此，采用零基預算方法，對預算會計信息提出了更高的要求，預算會計不僅要提供收支流量方面的信息，還要提供資產存量方面的信息，從而對會計核算提出了新的要求?，F行的部門預算改革使得預算編制進一步細化、公開和透明，同時實行綜合預算原則。為進行績效評價，要求逐步引入以權責發(fā)生制為基礎的政府會計體系。這將有利于強化政府會計責任，明確政府的受托責任，增加財政透明度，全面、準確、完整地反映一個國家的綜合財政經濟狀況，解決以往長期存在的拖欠工資、拖欠工程款項和隱性債務等問題。
2、在國庫集中收付制度改革方面，繼續(xù)完善國庫集中收付的收繳、支付、監(jiān)控機制，加強賬戶管理。同時，通過研究制定財政資金支付條例，以及修訂預算法、國家金庫管理條例等措施，確立國庫集中收付制度的法律地位。我國現行中央國庫集中收付制度的改革，是一個漸進式的改革方案。這主要體現在三個“不改變”上：即不改變部門預算單位資金的所有權和使用權；不改變部門、單位財會人員的職責；不改變人民銀行國庫局的職責。同時，不清理部門開設的“賬戶”，但是單一賬戶以及其他政府預算改革措施將會逐步使部門開設的賬戶自然消亡。各地的改革方案雖然特點各異，但其共同的特點是沒有改變現行預算框架，實行單一賬戶、統(tǒng)一資金結算，大多統(tǒng)一財務管理，實行“零戶統(tǒng)管”。國庫集中收付制度的逐步推行，將使現行財政總預算會計和行政單位會計又一次面臨深刻的變革?，F行財政總預算會計收取財政收入、向行政單位撥付經費，行政單位收取財政總預算會計撥入的經費和向下級行政事業(yè)單位轉撥經費，行政單位向財政總預算會計上繳預算收入和預算外資金收入等業(yè)務的發(fā)生及其會計核算方法都將發(fā)生根本性的改變。財政部門將對財政支出資金實施全過程管理，財政總預算會計的監(jiān)控對象已延伸到原來的單位預算會計，對單位預算會計的依賴減弱，財政支出就是實際的購買支出或轉移支出。
3、在政府采購制度改革方面，要繼續(xù)完善政府采購制度體系、運行機制和監(jiān)督機制，規(guī)范政府采購方式，建立全國統(tǒng)一的電子化采購平臺，并繼續(xù)做好政府采購政策的國際協調與合作。政府采購制度的實施，使得財政總預算會計對財政資金支出數的列報口徑又一次面臨改革。在政府采購制度下，凡是列入政府集中采購計劃的商品和勞務一律由政府采購部門集中組織對外采購，財政部門通過國庫直接向供貨商或勞務提供者支付款項。隨著我國政府采購規(guī)模的逐步擴大，財政總預算會計對大部分財政資金支出數的列報口徑將以財政直接向供貨商或勞務提供者的撥款數為依據，并且在總預算會計支出類內相應增設核算財政直接撥款的科目。
4、政府收支分類改革方面，要不斷完善科目體系、改進分類方式。政府收支分類，就是對政府收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映政府收支活動。政府收支分類科目是編制政府預決算、組織預算執(zhí)行以及預算單位進行會計明細核算的重要依據。為積極穩(wěn)妥地推進政府收支分類改革，2007年實行政府收支分類改革后，暫不改變目前預算管理的基本流程和管理模式，不改變預算平衡口徑及預算內資金（包括現有一般預算資金、政府性基金）、預算外資金、社會保險基金分別管理的方式，不改變向各級人大報送預算的口徑和范圍。下一步，在科目平穩(wěn)轉換后，政府收支分類改革還面臨不斷完善科目體系、改進分類方式等問題。
5、收支兩條線改革方面，要將政府非稅收入全部納入“收支兩條線”管理，并實行國庫集中收繳改革，規(guī)范收支收繳程序；繼續(xù)擴大“收支脫鉤”管理范圍，強化綜合財政預算管理等。隨著部門預算改革的深入，全部政府性基金和預算外資金等將有較大幅度的壓縮，并逐步進入專戶，實行收支兩條線管理。推行費改稅，將使得現行行政單位會計和事業(yè)單位會計中預算外資金的核算內容進一步減少。對于行政單位會計而言，由于種種原因可能在一定時期內繼續(xù)存在部分預算外資金的核算內容；對于事業(yè)單位會計尤其是已全面走向市場、與財政脫鉤的事業(yè)單位會計而言，其為履行或代行政府職責而獲取預算外收入的客觀條件將逐步喪失，用以核算預算外資金的“應繳財政專戶款”也將逐漸失去其存在的意義。
6、推進政府會計方面，要從政府單位范圍、政府會計制度體系和準則體系、政府年度財務報告制度和實施權責發(fā)生制進行改革。政府會計改革的主要目標，是按照社會主義市場經濟條件下公共財政管理的要求，針對現行預算會計準則體系和制度體系不規(guī)范、不統(tǒng)一，核算范圍窄，會計核算基礎單一等問題，建立規(guī)范、統(tǒng)一的政府會計準則體系、制度體系和政府綜合年度財務報告制度，為財政管理和宏觀調控提供堅實的信息基礎，為提高財政透明度創(chuàng)造條件。要按照“總體規(guī)劃、先易后難、重點突破、逐步推進”的原則進行。
