加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，是始終伴隨國企改革進(jìn)程的重要課題。近來，我國不少地方政府國資委相繼推進(jìn)“國資監(jiān)管全覆蓋”，把地方金融、文教、衛(wèi)生等領(lǐng)域的國有資產(chǎn)納入國資委監(jiān)管范圍，并醞釀加大國資優(yōu)勢重組和產(chǎn)權(quán)流動。在開放流動的市場條件下，國企審計工作背景正在發(fā)生變化，其中一個顯著特點(diǎn)是，國資參股經(jīng)營的企業(yè)經(jīng)營模式將會大量出現(xiàn)。伴隨國資委系統(tǒng)全力推進(jìn)“國資監(jiān)管全覆蓋”，政府審計能否及時跟進(jìn)落實(shí)“國資審計全覆蓋”十分重要。如何按照國家《企業(yè)國有資產(chǎn)法》落實(shí)對國資參股經(jīng)營的審計監(jiān)控，應(yīng)當(dāng)盡快引起有關(guān)方面的高度重視。
一、國資參股經(jīng)營是符合我國經(jīng)濟(jì)體制改革趨勢的國企經(jīng)營模式
經(jīng)過三十年的改革開放，我國國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制已發(fā)生了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的巨大變化，這些變化主要體現(xiàn)在兩個方面：一是以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為標(biāo)志，我國國企內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制基本完成了從計劃經(jīng)濟(jì)體制下行政附屬機(jī)構(gòu)向市場經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)變。二是以建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為標(biāo)志，我國國企外部經(jīng)營環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)了由單一所有制下的行政封閉系統(tǒng)向多種所有制并存下的產(chǎn)權(quán)開放系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變。
由于現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立，進(jìn)入本世紀(jì)以后，我國國企產(chǎn)權(quán)流動和重組逐步展開，以股份制和上市公司等為治理形式的多種所有制企業(yè)迅速發(fā)展。以上海為例，經(jīng)國企改革和國資調(diào)整，大致形成五種企業(yè)經(jīng)營模式，一是由多個國有企業(yè)重組形成的有限責(zé)任公司；二是由國企上市改制形成的股份制企業(yè)；三是由國企同外資合作形成的股份合資公司；四是由國有企業(yè)改制為股份制企業(yè)；五是由國資退出而形成的個體私營企業(yè)。
黨的十七大以來，我國調(diào)整優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局及結(jié)構(gòu)的步伐加快。仍以上海為例，2008年8月，上海市國資委確立“國資監(jiān)管全覆蓋”目標(biāo)，將一批原屬相關(guān)委辦局監(jiān)管的國有企業(yè)納入旗下，并對金融企業(yè)實(shí)行“委托監(jiān)管”，推出《進(jìn)一步推動上海國資國企改革發(fā)展的若干意見》，更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)重組的開放性和市場化，要求打破以往國企重組的“體制內(nèi)重組多，體制外重組少；與外資的合作多，與央企民企的合作少；以行政手段推動的多，通過市場產(chǎn)生的少”現(xiàn)象，通過采取十項(xiàng)措施，大力推動上海國企跨地區(qū)和跨所有制重組，大力推動國企整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，大力推動上海國企走向全國、走向世界。
顯然，在開放流動的市場條件下，伴隨我國國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化調(diào)整，國資參股經(jīng)營必然成為國有企業(yè)自我發(fā)展的常規(guī)市場行為。
二、落實(shí)對國資參股經(jīng)營審計監(jiān)控是實(shí)現(xiàn)“國資審計全覆蓋”的重要內(nèi)容
實(shí)現(xiàn)國企審計全覆蓋應(yīng)當(dāng)涉及兩個方面要求，第一，以國資經(jīng)營權(quán)為邊界實(shí)現(xiàn)國資審計全覆蓋，即被審國企的國資經(jīng)營權(quán)使用延伸到那里，國企審計的監(jiān)管就要跟進(jìn)到那里，比如，不論是體制內(nèi)還是體制外的跨行業(yè)國資投資經(jīng)營，抑或跨地域國資投資經(jīng)營等都需要納入審計監(jiān)控。第二，以國資產(chǎn)權(quán)為邊界實(shí)現(xiàn)國資審計全覆蓋，即被審國企的國有資本產(chǎn)權(quán)變動出現(xiàn)到哪里，國企審計的監(jiān)管就要跟進(jìn)到那里，比如，不論是國有股東股權(quán)轉(zhuǎn)讓，還是國有資產(chǎn)清理等都需要納入審計監(jiān)控。
國資參股經(jīng)營是國有企業(yè)自覺遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的自主市場行為。在開放流動的市場條件下，國企參股經(jīng)營行為必然普遍化、常態(tài)化和動態(tài)化。離開了對國資參股經(jīng)營的審計監(jiān)控，是談不上國資審計全覆蓋的。由于不斷出現(xiàn)的“體制內(nèi)和體制外、外資企業(yè)和央企民企、合作行政推動和市場行為”等多方交叉互動之下的國企重組和國資參股經(jīng)營，使得國企審計面對新情況，經(jīng)受新挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為以下情況：
一是國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且委托代理鏈條拉長。由于企業(yè)經(jīng)常性的投資行為，既包含聯(lián)合投資或交叉投資，也包含母子公司逆向投資，使得企業(yè)產(chǎn)權(quán)混合加大，經(jīng)營委托代理關(guān)系的鏈條拉長，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)必然出現(xiàn)新變化。二是國企經(jīng)營多元化且跨地域經(jīng)營行為增多。由于企業(yè)追求市場份額，其經(jīng)營觸角將自發(fā)伸向生產(chǎn)成本低廉和市場資源集中的領(lǐng)域，其跨地域經(jīng)營行為將成為常態(tài)化的企業(yè)選擇，這就使得母子公司或參股經(jīng)營企業(yè)之間的地理距離拉長或領(lǐng)域間隔加大。三是國企資產(chǎn)證券化進(jìn)程不斷加速。由于資本市場對企業(yè)提高融資效率的吸引力，國有資產(chǎn)會逐步向上市公司集中，在企業(yè)不斷投資資本市場行為的影響下，其高風(fēng)險業(yè)務(wù)量也會大為增加，企業(yè)股權(quán)和債權(quán)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。四是國企跨國投資項(xiàng)目以及合資辦企不斷增多。為掌控能源或技術(shù)資源以及開拓市場，國企與外資合資經(jīng)營的數(shù)量和規(guī)模必然增多，這既體現(xiàn)在國內(nèi)合資的經(jīng)營行為上面，也體現(xiàn)在國企到境外上市或境外經(jīng)營的企業(yè)行為上面。
三、落實(shí)國資參股經(jīng)營審計監(jiān)控需要推動現(xiàn)有國企審計方式與時俱進(jìn)
目前國企審計所遇到的挑戰(zhàn)，實(shí)質(zhì)上是原有國企審計方式所面臨的挑戰(zhàn)。在開放流動的市場條件下，以單一國有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的審計模式需要抓緊完善。這是因?yàn)?，?dāng)市場對產(chǎn)權(quán)流動充分開放時，單一國有產(chǎn)權(quán)和單一經(jīng)營地域的國企數(shù)量會逐漸減少，代之以將會出現(xiàn)大量混合所有制的企業(yè)和跨地區(qū)跨國界經(jīng)營的企業(yè)。國企審計既要維護(hù)國有資產(chǎn)所有者的權(quán)益，又要維護(hù)企業(yè)作為市場主體依法享有的各項(xiàng)權(quán)利，這對開放流動的市場條件下的國企審計十分現(xiàn)實(shí),尤其對于國資參股經(jīng)營審計更為必須。
加強(qiáng)對國資參股經(jīng)營審計監(jiān)控是由于我國經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展而提出的新要求，必然涉及國資審計工作機(jī)制和工作方法上的與時俱進(jìn)。但就現(xiàn)實(shí)而言，以下三方面應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注：
第一，國資參股經(jīng)營審計的法規(guī)依據(jù)。由于我國國企進(jìn)入市場化改革的時間不久，國家審計相關(guān)法律法規(guī)仍主要關(guān)注國有獨(dú)資和國資控股企業(yè)，比如，國家《審計法實(shí)施條例》主要針對“國有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)”；國務(wù)院國資委、國家財政部和中央銀行等機(jī)構(gòu)對產(chǎn)融結(jié)合的財務(wù)風(fēng)險考核指標(biāo)指引，尚不涉及國資多元化參股經(jīng)營等。
第二，國資參股經(jīng)營審計的經(jīng)驗(yàn)積累。我國各地方政府國資委推進(jìn)國資監(jiān)管全覆蓋，目前主要關(guān)注國資經(jīng)營歸屬權(quán)意義上的全覆蓋，資產(chǎn)監(jiān)管意義上的全覆蓋正在深入之中，政府審計需要盡快跟進(jìn)和主動配套。由于歷史原因，國企審計人員熟悉在國資經(jīng)營模式比較單一，產(chǎn)權(quán)邊界比較清晰條件下的國資審計，對于處于國資參股經(jīng)營等多元所有制結(jié)構(gòu)中的國資審計，需要完善工作機(jī)制和增加經(jīng)驗(yàn)積累，比如，對資產(chǎn)證券化條件下的國資參股經(jīng)營審計、對跨地域和跨國界條件下的國資參股經(jīng)營審計、對高風(fēng)險投資的國資參股經(jīng)營審計等，都是新形勢對審計人員提出的新要求。
第三，國資參股經(jīng)營審計的內(nèi)控環(huán)境。我國國企著手內(nèi)部控制和風(fēng)險管理制度建設(shè)的歷史不久，對于產(chǎn)權(quán)流動狀態(tài)下的企業(yè)科學(xué)決策尚缺少成熟思路和相應(yīng)機(jī)制，對于國資參股經(jīng)營的績效跟蹤也還缺少快速應(yīng)對手段。比如，筆者所參與審計的多家上海地方大型國企，對國資參股經(jīng)營的監(jiān)管基本處于松弛狀態(tài)，這顯然會對國資經(jīng)營形成績效損失，同時也給國企審計帶來風(fēng)險。
四、落實(shí)國資參股經(jīng)營審計監(jiān)控應(yīng)當(dāng)以出資者國資經(jīng)營權(quán)為線索
所謂國資參股經(jīng)營是指，國有資本對某企業(yè)的股權(quán)投資行為，該行為不產(chǎn)生對被投資企業(yè)經(jīng)營的實(shí)質(zhì)控制力。國資參股經(jīng)營行為并非特指國資參股民營資本或外國資本的企業(yè)經(jīng)營，也包括A國企對B國企的股權(quán)投資行為?，F(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)濟(jì)決策主要體現(xiàn)為控股股東或掌握相對多數(shù)股權(quán)股東的經(jīng)營意志，出資國企無論參股何種產(chǎn)權(quán)主體的公司經(jīng)營，都會面臨相同的資產(chǎn)績效損失風(fēng)險。按照市場經(jīng)濟(jì)的制度安排，國資參股經(jīng)營行為源自國資經(jīng)營權(quán)。按照國資審計監(jiān)控全覆蓋要求，凡是在國資經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的國資參股經(jīng)營行為都應(yīng)納入審計監(jiān)控。
以國資經(jīng)營權(quán)為線索，在國資參股經(jīng)營審計監(jiān)控中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下投資績效損失：一是控股股東剝奪參股股東話語權(quán)，使參股股東利益訴求難以實(shí)現(xiàn)?！豆痉ā钒炊鄶?shù)資本決定原則設(shè)計的股東利益表決機(jī)制，存在控股股東侵害其他股東利益的可能。比如，控股股東強(qiáng)行推行私利主張，否決參股股東正當(dāng)利益訴求，剝奪參股股東話語權(quán)等。二是控股股東通過不公平關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移利潤，損害參股股東利益?？毓晒蓶|利用其在股東會和董事會的控制地位，排斥參股股東參與公司決策，或在參股股東不知情等情況下，惡意轉(zhuǎn)移公司利潤，損害包括參股股東在內(nèi)的公司利益。三是控股股東大量占用公司資金，公開或隱蔽地侵占參股股東利益?？毓晒蓶|以行政協(xié)議或財務(wù)管理等手段大量占用或挪用公司資金，以不合理提高公司高管福利以及支付高額報酬，以及設(shè)置帳外帳截留公司收入等行為侵害公司利益。四是控股股東利用公司擔(dān)保，致使參股股東資產(chǎn)承擔(dān)連帶賠償風(fēng)險?？毓晒蓶|以公司為其個體行為擔(dān)保，向公司轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險，一旦出現(xiàn)經(jīng)營失誤，則由公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，參股股東由此被迫承擔(dān)連帶責(zé)任。
五、落實(shí)國資參股經(jīng)營審計監(jiān)控應(yīng)以診斷委托代理關(guān)系為關(guān)鍵
加強(qiáng)對國資參股經(jīng)營審計監(jiān)控的制度安排，應(yīng)該緊扣參股經(jīng)營委托代理關(guān)系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對國資經(jīng)營委托代理關(guān)系中的效率損失，亟需消除三類問題：一是因代理層次復(fù)雜導(dǎo)致對國資參股經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督缺位或虛設(shè)，二是因經(jīng)營信息不對稱導(dǎo)致對國資參股經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管效率低下；三是因內(nèi)部人控制導(dǎo)致國資參股經(jīng)營權(quán)被代理人濫用。以下方面需要重點(diǎn)把握：
一是嚴(yán)格對國企從事參股經(jīng)營責(zé)任體系的審計確認(rèn)。國企在國資經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)出資參股經(jīng)營，雖屬市場主體行為，也需置于國資保值增值責(zé)任體系的制約之下。實(shí)踐證明，有效的委托代理關(guān)系約束制度應(yīng)當(dāng)具備人格化和制度化雙重特征。從人格化角度：根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)委托代理關(guān)系責(zé)任鏈傳遞的一般經(jīng)驗(yàn)，出資人是通過對代理人個人的職務(wù)約束來實(shí)現(xiàn)對其使用經(jīng)營權(quán)監(jiān)控的。但是，目前不少國企在出資參股經(jīng)營行為時輕視代理人制度，基本未將參股經(jīng)營行為置于激勵約束之下，如對參股經(jīng)營企業(yè)的派出董事的人事安排缺少考慮，要么由出資國企董事長或總經(jīng)理親自擔(dān)任派出董事，表面上重視參股經(jīng)營，實(shí)際卻無法將董事長行為納入監(jiān)控；要么指定某位中層干部兼任派出董事，但一般不過問其履職情況，使得參股經(jīng)營企業(yè)重大決策信息反饋出現(xiàn)斷層。從制度化角度：出資企業(yè)必須以科學(xué)決策和快速反應(yīng)機(jī)制為保證，實(shí)現(xiàn)其對參股經(jīng)營企業(yè)實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控，確保自身權(quán)利不受損害。比如，建立對派出董事、財務(wù)或其他管理人員的激勵管理制度、建立參股投資項(xiàng)目評估決策及授權(quán)審批制度、建立參股企業(yè)履行投資協(xié)議權(quán)利義務(wù)的重大事項(xiàng)報告制度、建立參股企業(yè)投資目標(biāo)及紅利分配或資產(chǎn)折價等報告制度等。但是，目前不少出資國企尚未從科學(xué)決策角度建立相關(guān)監(jiān)控制度，或制度建設(shè)不完全，致使其出現(xiàn)參股經(jīng)營行為決策滯后或反映不到位等現(xiàn)象。
二是嚴(yán)格對國企從事參股經(jīng)營管控能力的審計確認(rèn)。出資國企對參股企業(yè)實(shí)施審計監(jiān)督有別于其向參股經(jīng)營企業(yè)派出董事，是兩種不同的監(jiān)督治理方式。從公司法人治理角度，有無監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督作用大小兩者具有本質(zhì)區(qū)別，參股股東派出董事或監(jiān)事執(zhí)行自己意志的行為，不能取代其通過審計監(jiān)督的方式形成的判斷依據(jù)。根據(jù)《公司法》，參股股東有權(quán)查閱公司相關(guān)經(jīng)營決策和生產(chǎn)管理的相關(guān)資料，并根據(jù)審計結(jié)果，對參股公司經(jīng)營行為進(jìn)行質(zhì)詢或建議，由此制約或者影響參股公司的企業(yè)行為。因此，需要對出資國企參股經(jīng)營的管控能力做出審計判斷，以鑒別相關(guān)審計風(fēng)險。比如，對出資國企完整掌握參股經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營狀況及其信息能力的判斷、對出資國企及時捕捉參股經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)異常情況能力的判斷、對出資國企向參股經(jīng)營企業(yè)派出監(jiān)管人員履職質(zhì)量的判斷、對出資國企影響參股經(jīng)營企業(yè)執(zhí)行公司投資協(xié)議及其落實(shí)財務(wù)控制等有效性的判斷等。
三是嚴(yán)格對國企從事參股經(jīng)營業(yè)績的審計確認(rèn)。對國資參股經(jīng)營的政府審計，應(yīng)當(dāng)按照“國資出資到哪里，審計監(jiān)控就跟進(jìn)到哪里”的原則，實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)控全覆蓋。在具體操作上，就是要確立以被審國企的國資出資行為為監(jiān)控對象，進(jìn)行跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨國界、跨所有制的全覆蓋審計監(jiān)控，即便是對其他國企的國資參股經(jīng)營，也要落實(shí)審計監(jiān)控。比如，對參股企業(yè)經(jīng)營績效以及資產(chǎn)增減變動做出客觀評價、對參股企業(yè)經(jīng)營業(yè)績以及利潤分配是否形成對國有資本權(quán)益的損失做出客觀評價、對參股企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展持續(xù)能力做出客觀評價、對參股企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險做出客觀評價等。
四是嚴(yán)格對國企從事參股經(jīng)營派出董事行為的審計確認(rèn)。依據(jù)《公司法》，出資國企向參股經(jīng)營企業(yè)派出代理人參與公司治理的行為，是依據(jù)財產(chǎn)關(guān)系，具體介入公司治理的法制化行為。派出董事或監(jiān)事承擔(dān)執(zhí)行股東意志的使命，其行為重在對參股經(jīng)營企業(yè)日常經(jīng)營和管理的跟蹤控制。由于派出董事或監(jiān)事在委托代理關(guān)系中也存在逆向選擇和道德風(fēng)險，因此也需要對其具體治理行為做出審計確認(rèn)。比如，判斷派出董事或監(jiān)事是否切實(shí)執(zhí)行委托國企的經(jīng)營意志、判斷派出董事或監(jiān)事是否通過參與參股企業(yè)法人治理活動影響其經(jīng)營決策、判斷派出董事或監(jiān)事是否適時向委托國企報告參股企業(yè)法人治理活動的重要相關(guān)信息及其信息的真實(shí)性準(zhǔn)確性和完整性、判斷派出董事或監(jiān)事具體參與參股企業(yè)法人治理活動行為的合法性等。
實(shí)現(xiàn)“國資審計全覆蓋”是政府審計全力配合國資委系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“國資監(jiān)管全覆蓋”的職責(zé)所在，落實(shí)“國資參股經(jīng)營審計監(jiān)控”是政府審計把握市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的能力所在。面對市場經(jīng)濟(jì)新要求，政府審計需要研究新情況，解決新問題，交出新答卷！
（作者為審計師）
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——原載2011《新會計》第4期
