2008年，為應(yīng)對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融風(fēng)暴，保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院及時(shí)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，將穩(wěn)健的財(cái)政政策調(diào)整為積極的財(cái)政政策，中央政府安排4萬(wàn)億元的投資規(guī)模重點(diǎn)投向7個(gè)方面，包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市電網(wǎng)改造。在基建投資愈演愈烈的情況下，基本建設(shè)投資財(cái)務(wù)管理的更新與修訂顯得尤為迫切。下面筆者就《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）在執(zhí)行過(guò)程中遇到的一些具體問(wèn)題，提出一些修改意見(jiàn)。
一、《規(guī)定》適用范圍的修改建議
《規(guī)定》第二條，“本規(guī)定適用于國(guó)有建設(shè)單位和使用財(cái)政性資金的非國(guó)有建設(shè)單位，包括當(dāng)年安排基本建設(shè)投資、當(dāng)年雖未安排投資但有在建工程、有停緩建項(xiàng)目和資產(chǎn)已交付使用但未辦理竣工決算項(xiàng)目的建設(shè)單位。其他建設(shè)單位可參照?qǐng)?zhí)行。實(shí)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)和企業(yè)財(cái)務(wù)并軌的單位，不執(zhí)行本規(guī)定。”
《規(guī)定》僅適用于國(guó)有建設(shè)單位和使用財(cái)政性資金的非國(guó)有建設(shè)單位，適用范圍太小?！兑?guī)定》是對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金的籌集、使用及預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和考核等財(cái)務(wù)工作的規(guī)范性文件，其規(guī)范對(duì)象是基本建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)行為。筆者認(rèn)為，它可以概括為整個(gè)基建財(cái)務(wù)管理的范圍，而不僅僅是國(guó)有建設(shè)單位和使用財(cái)政性資金的非國(guó)有建設(shè)單位，合資企業(yè)、股份制公司和私營(yíng)企業(yè)也應(yīng)遵守或參照?qǐng)?zhí)行。
二、建設(shè)項(xiàng)目存款利息的界定
《規(guī)定》第八條：“項(xiàng)目存款利息的處理。項(xiàng)目存款是指建設(shè)項(xiàng)目的所有建設(shè)資金，包括財(cái)政撥款、銀行貸款等，其產(chǎn)生的利息收入一律沖減項(xiàng)目建設(shè)工程成本”。
眾所周知，資金的來(lái)源可分為兩大部分：自有資金和債務(wù)性資金，而自有資金主要來(lái)自股東投入（或財(cái)政撥款）及企業(yè)的生產(chǎn)積累。當(dāng)企業(yè)利用債務(wù)性資金進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目投資時(shí)，《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第17號(hào)——借款費(fèi)用》對(duì)其資本化的確認(rèn)、計(jì)量做了明確的規(guī)定，但若企業(yè)是用自有資金進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目投資時(shí)，情況就變得復(fù)雜，相關(guān)規(guī)定對(duì)待同屬自有資金建設(shè)項(xiàng)目投資利息卻未見(jiàn)一視同仁。
1．使用企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成的留存收益等自有資金進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目投資
例如，甲企業(yè)留存收益形成的自有資金為10億元，A項(xiàng)目總投資額為2億元，建設(shè)期為2年，甲企業(yè)在2年內(nèi)按工程進(jìn)度分N次撥款入建設(shè)專戶，該投資項(xiàng)目會(huì)很自然而然地按照分期撥入的建設(shè)專戶利息收入沖減工程成本，而不會(huì)按照總投資額2億元的利息收入來(lái)沖減工程成本。
2．使用股東的投資進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目投資
若股東向甲企業(yè)定向增資2億元進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目投資，按照《規(guī)定》建設(shè)項(xiàng)目的所有建設(shè)資金，包括財(cái)政撥款、銀行貸款等，其產(chǎn)生的利息收入一律沖減項(xiàng)目建設(shè)工程成本。股東很容易理解為2億元投資一到甲企業(yè)的賬上，其所產(chǎn)生的利息收入應(yīng)全額沖減工程成本，不論其何時(shí)轉(zhuǎn)入建設(shè)專戶。
這就產(chǎn)生了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：同為自有資金，為何用企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積累的資金沖減的工程成本要少，而使用股東投資進(jìn)來(lái)的資金沖減的工程成本要多呢？同為自有資金，為何將利息收入沖減工程成本的時(shí)點(diǎn)卻不一致呢？
根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)）的規(guī)定，“投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)”，也就是說(shuō)，項(xiàng)目資本金是項(xiàng)目法人的自有資金，該資金在沒(méi)有投入項(xiàng)目建設(shè)之前，只是股東認(rèn)繳的出資額和出資方式履行的出資行為，只能代表項(xiàng)目法人的建設(shè)資金實(shí)力。這一點(diǎn)與企業(yè)的留存收益是一樣的，都是自有資金的一個(gè)組成部分，不會(huì)因?yàn)槭枪蓶|的定向增資而變性成了債務(wù)性資金，定向增資只能說(shuō)明這部分資金在專門的范圍內(nèi)使用，只有當(dāng)項(xiàng)目資本金轉(zhuǎn)入項(xiàng)目建設(shè)專用賬戶，用于項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，才歸屬于建設(shè)資金范疇。將股東投資項(xiàng)目資本金產(chǎn)生的利息簡(jiǎn)單地一律做沖減工程成本處理是將資金的性質(zhì)與范圍混為一談。
鐵道部根據(jù)財(cái)政部的《規(guī)定》進(jìn)一步明確為“所有鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期間使用建設(shè)資金的存款利息，無(wú)論其資金性質(zhì)如何，一律做沖減建設(shè)成本處理”（辦財(cái)發(fā)[2004]20號(hào)）。鐵道部的規(guī)定可以理解為當(dāng)項(xiàng)目資本金轉(zhuǎn)入項(xiàng)目建設(shè)專用賬戶時(shí)，方實(shí)現(xiàn)“使用建設(shè)資金”的用途。因?yàn)橥顿Y方的定向增資有可能是一步到位的，但企業(yè)作為項(xiàng)目法人（或項(xiàng)目業(yè)主）出于監(jiān)管職能，不可能將項(xiàng)目資本金一次轉(zhuǎn)入建設(shè)專用賬戶，而是按照工程進(jìn)度分期撥款，這就導(dǎo)致了沖減建設(shè)成本的時(shí)點(diǎn)不同。而同為自有資金，不能因?yàn)橘Y金的來(lái)源不同采取“一國(guó)兩制”的賬務(wù)處理，若建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源既有股東投入又有生產(chǎn)積累的資金，那確認(rèn)利息收入的金額與時(shí)點(diǎn)又該如何分出彼此？
鑒于此，筆者建議財(cái)政部規(guī)范“項(xiàng)目存款利息”時(shí)，能對(duì)項(xiàng)目存款和項(xiàng)目資本金進(jìn)行科學(xué)的界定，在確認(rèn)時(shí)點(diǎn)上再統(tǒng)一細(xì)化，將資金來(lái)源以自有資金與債務(wù)性資金來(lái)劃分，簡(jiǎn)單的規(guī)定在實(shí)務(wù)操作上難以達(dá)成共識(shí)。
三、關(guān)于試生產(chǎn)期間的界定
《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》第三十三條規(guī)定：試生產(chǎn)期間一律不得計(jì)提固定資產(chǎn)折舊。
《財(cái)政部關(guān)于解釋<基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定>執(zhí)行中有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)建[2003]724號(hào)）第十五點(diǎn)關(guān)于項(xiàng)目試運(yùn)期、竣工驗(yàn)收條件標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題：因各行業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目差別較大，不可能制定統(tǒng)一的項(xiàng)目試運(yùn)期、竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)主管部門應(yīng)盡快制定分行業(yè)、分規(guī)模的項(xiàng)目試運(yùn)期、竣工驗(yàn)收條件等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)財(cái)政部備案，以便于項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的編報(bào)和批復(fù)。
根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十八條、第十九條和第二十條第二款的規(guī)定，需要進(jìn)行試生產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，其配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施必須與主體工程同時(shí)投入試運(yùn)行，并在投入試生產(chǎn)之日起３個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)竣工驗(yàn)收；建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)期間，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行情況和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)。
根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》（環(huán)保總局令第13號(hào)）第十條規(guī)定：對(duì)試生產(chǎn)3個(gè)月卻不具備環(huán)保驗(yàn)收條件的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在試生產(chǎn)的3個(gè)月內(nèi)，向環(huán)保部門提出該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保延期驗(yàn)收申請(qǐng)，說(shuō)明延期驗(yàn)收的理由及擬進(jìn)行驗(yàn)收的時(shí)間。經(jīng)批準(zhǔn)后建設(shè)單位方可繼續(xù)進(jìn)行試生產(chǎn)，試生產(chǎn)的期限最長(zhǎng)不超過(guò)1年，核設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)的期限最長(zhǎng)不超過(guò)2年。
但在現(xiàn)實(shí)中，很多行業(yè)都未制定相關(guān)的試運(yùn)期、竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。鐵道部至今未對(duì)本行業(yè)的試生產(chǎn)期間做出明確規(guī)定，隨著高鐵越來(lái)越多的占據(jù)鐵路基建投資的份額，動(dòng)輒幾十上百億的投入，若試生產(chǎn)期間不計(jì)提固定資產(chǎn)折舊，這個(gè)試運(yùn)期的空檔將給若干高鐵干線一個(gè)粉飾經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的機(jī)會(huì)，建議財(cái)政部收集各大型行業(yè)、分規(guī)模、分檔次的試運(yùn)期限，在基建財(cái)務(wù)管理中做一個(gè)規(guī)定，以堵住某些建設(shè)項(xiàng)目竣工后試運(yùn)期遙遙無(wú)期的漏洞。
