審計(jì)監(jiān)督的對象包含重大事項(xiàng)、重要項(xiàng)目和大額度資金使用的經(jīng)濟(jì)決策部分，由于重要干部任免不屬于經(jīng)濟(jì)決策內(nèi)容，故不列入“三重一大”審計(jì)監(jiān)督范圍?！豆娟P(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行“三重一大”制度的實(shí)施意見》要求“三重一大”事項(xiàng)必須集體決策，是公司貫徹民主集中制，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，防止個別人或少數(shù)人特別是黨政一把手主觀、專斷和“能人治企”，實(shí)現(xiàn)決策管理科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的重要舉措。
“三重一大”審計(jì)監(jiān)督是內(nèi)部控制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，探究公司有效開展“三重一大”審計(jì)監(jiān)督的難點(diǎn)與對策，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
一、“三重一大”審計(jì)監(jiān)督的意義
“三重一大”審計(jì)監(jiān)督既屬于公司審計(jì)建設(shè)的重要內(nèi)容，又是內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，具有以下重要意義：
第一，預(yù)防、監(jiān)督和治理腐敗?！叭匾淮蟆眱?nèi)容是腐敗行為易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，“三重一大”審計(jì)監(jiān)督可以構(gòu)建反腐“防火墻”，對于規(guī)范公司領(lǐng)導(dǎo)用權(quán)行為、減少經(jīng)營決策失誤、從源頭上防治腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、保護(hù)國家財產(chǎn)安全以及防范意外風(fēng)險，均具有十分重要的意義。
第二，提高和優(yōu)化公司治理水平。良好的決策是公司治理的重要前提，“三重一大” 審計(jì)監(jiān)督可以加強(qiáng)對公司領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)、合理與合法地進(jìn)行，為公司提高和優(yōu)化管理決策提供可靠的基礎(chǔ)，促進(jìn)公司又好又快發(fā)展，提高公司治理水平。
第三，幫助解除單位領(lǐng)導(dǎo)受托責(zé)任。公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，委托方“國家”與受托方“重要領(lǐng)導(dǎo)干部”之間往往存在經(jīng)濟(jì)利益的博弈，“三重一大”審計(jì)監(jiān)督可以在一定程度上解除公司重要領(lǐng)導(dǎo)干部的受托責(zé)任，有助于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。
第四，有助于內(nèi)部控制建設(shè)。我國內(nèi)部控制尚處于摸索階段，“三重一大”審計(jì)監(jiān)督屬于公司內(nèi)部控制建設(shè)的一個重要組成部分，有助于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)意識和責(zé)任意識，加強(qiáng)內(nèi)部牽制與相互制衡，規(guī)范公司決策行為，提高經(jīng)營管理效率，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，充分發(fā)揮公司重大經(jīng)濟(jì)決策的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
二、開展“三重一大”審計(jì)監(jiān)督的難點(diǎn)
自2009年公司發(fā)布“三重一大”實(shí)施意見以來，審計(jì)部門尚未能有效地開展“三重一大”審計(jì)監(jiān)督工作，根本原因是存在以下幾個方面的難點(diǎn)。
（一）尚無審計(jì)介入途徑
審計(jì)介入途徑是開展“三重一大”審計(jì)工作的起點(diǎn)，任何審計(jì)工作均須在相關(guān)的規(guī)章制度提供介入途徑之后，才能采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄅc手段，對審計(jì)對象進(jìn)行有效的審計(jì)監(jiān)督。否則，審計(jì)監(jiān)督工作將無從開展。
然而，萬事開頭難。公司內(nèi)部控制制度不健全，還沒有明確制定審計(jì)部門介入“三重一大”的途徑，已有的規(guī)定和制度過于原則化，缺少詳細(xì)內(nèi)容和具體標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致審計(jì)部門空有開展“三重一大”審計(jì)監(jiān)督的想法，卻無從實(shí)施。
（二）審計(jì)方法不確定
眾所周知，審計(jì)方法的可靠確定是審計(jì)部門有效開展“三重一大”審計(jì)監(jiān)督工作的重要前提。審計(jì)方法貫穿于整個審計(jì)工作過程，從制定審計(jì)計(jì)劃開始，直至出具審計(jì)意見書、依法作出審計(jì)決定和最終建立審計(jì)檔案，都離不開可靠實(shí)用的審計(jì)方法。
目前，關(guān)于“三重一大”審計(jì)監(jiān)督是使用單項(xiàng)詳查還是系統(tǒng)抽查，單一聽審技術(shù)還是綜合檢查技術(shù)，并無相關(guān)文件出臺。所以，這也是審計(jì)部門有效開展“三重一大”審計(jì)監(jiān)督工作的一大難點(diǎn)。
（三）缺乏科學(xué)有效的審計(jì)評價指標(biāo)
目前公司缺少科學(xué)有效“三重一大”決策后果審計(jì)評價體系，現(xiàn)行的評價標(biāo)準(zhǔn)和辦法呈單一性特點(diǎn)，各個指標(biāo)之間邏輯關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，沒有形成完整的體系，評價什么、怎么評價，沒有明確要求和切實(shí)可行的操作規(guī)定，與實(shí)際相差較遠(yuǎn)，不能滿足“三重一大”決策后果審計(jì)的需求。
由于缺乏“三重一大”審計(jì)評價體系的支撐，在作審計(jì)評價時，為規(guī)避審計(jì)風(fēng)險，審計(jì)部門不輕易定性評價，而刻意偏重于用數(shù)據(jù)說話，對審計(jì)分析停留在表面?？梢?，“三重一大”決策后果審計(jì)評價體系的規(guī)范迫在眉睫。
三、對“三重一大”審計(jì)監(jiān)督的建議
基于上述難點(diǎn)，筆者將建議劃分為事前審計(jì)監(jiān)督、事中審計(jì)監(jiān)督與事后審計(jì)監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，以期望推動審計(jì)部門有效地開展“三重一大”審計(jì)監(jiān)督。
（一）事前審計(jì)監(jiān)督
事前審計(jì)監(jiān)督包括決策程序和制度是否建立健全的監(jiān)督，以及“三重一大”事項(xiàng)決策原則的審計(jì)監(jiān)督。
第一，決策程序和制度是否建立、健全的監(jiān)督。建立健全“三重一大”決策程序與制度是審計(jì)部門有效介入的重要前提，將重大經(jīng)濟(jì)決策的方式、步驟、議程、時限等盡可能地細(xì)化，是“三重一大”決策科學(xué)有效的重要保障。否則，一個決策程序和制度尚不健全的審計(jì)對象，其決策失誤率和風(fēng)險率較高是可想而知的，審計(jì)工作將無規(guī)章制度可依，甚至公司利益嚴(yán)重受損后，審計(jì)部門仍然茫然無措。因此，審計(jì)監(jiān)督“三重一大”決策程序與制度是否健全，是有效地開展“三重一大”審計(jì)監(jiān)督的前提。
第二，決策原則的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)“三重一大”實(shí)施意見，建議審計(jì)監(jiān)督“三重一大”決策事項(xiàng)是否符合以下四個原則。
1.依法決策原則，即審計(jì)監(jiān)督“三重一大”決策是否遵循國家法律法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)章制度及公司相關(guān)規(guī)定，保證決策內(nèi)容與程序符合法規(guī)。
2.科學(xué)決策原則，即審計(jì)監(jiān)督“三重一大”決策是否運(yùn)用科學(xué)方法，加強(qiáng)決策前期的調(diào)研論證與綜合評估，優(yōu)化權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，從而有效防范決策風(fēng)險，增強(qiáng)決策的科學(xué)性，避免決策失誤。
3.集體決策原則，即審計(jì)監(jiān)督“三重一大”決策是否進(jìn)行集體討論與表決，規(guī)范議事決策的形式和程序，采取集思廣益的方法，從而提高公司決策效率。
4.民主決策原則，即審計(jì)監(jiān)督“三重一大”決策是否充分發(fā)揚(yáng)民主，與會人員充分發(fā)表意見，按少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決定，從而確保決策的民主化與科學(xué)化。
（二）事中審計(jì)監(jiān)督
建議將“三重一大”審計(jì)進(jìn)行關(guān)口前移，公司授權(quán)審計(jì)部門全程參與“三重一大”決策過程與執(zhí)行過程，確保事中審計(jì)有效開展。
1.重大事項(xiàng)的事中審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門通過參與公司重大事項(xiàng)的決策過程的方式來開展事中審計(jì)監(jiān)督。對公司的重大戰(zhàn)略管理事項(xiàng)、重大資產(chǎn)管理事項(xiàng)、重大生產(chǎn)經(jīng)營管理事項(xiàng)、重大資本運(yùn)營管理事項(xiàng)和重大利益調(diào)配事項(xiàng)的決策和執(zhí)行過程進(jìn)行全程實(shí)時參與，通過參加公司重大決策調(diào)研論證會，審查該決策是否經(jīng)過可行性論證、集體研究，是否經(jīng)過民主、科學(xué)的決策程序，有無領(lǐng)導(dǎo)個人說了算的問題，防止權(quán)力濫用，有助于加強(qiáng)公司內(nèi)部控制，達(dá)到審計(jì)監(jiān)督的目的。
2.重大項(xiàng)目的事中審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門通過參與公司重大項(xiàng)目的集體決策與招投標(biāo)過程，實(shí)時審查招投標(biāo)文件的是否合法，從而防止虛假招投標(biāo)，層層轉(zhuǎn)包等違法現(xiàn)象的發(fā)生。同時，審計(jì)部門通過參與重大項(xiàng)目建設(shè)的資金管理工作，審計(jì)合同項(xiàng)目資金是否符合法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，資產(chǎn)的所有權(quán)是否明確、合法，以及資金使用和資產(chǎn)處置的審批手續(xù)是否合法，審核價款、支付方式是否明確、具體、合法，以及審查審計(jì)部門認(rèn)為需審查的其他內(nèi)容，確保對重大項(xiàng)目有效的審計(jì)監(jiān)督。
3.大額度資金使用的事中審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門或人員可以通過進(jìn)入預(yù)算管理委員會的方式，全程參與對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和控制、調(diào)整、分析、監(jiān)督和考核，對公司大額資金運(yùn)作情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，保證資金運(yùn)轉(zhuǎn)到哪，審計(jì)監(jiān)督就跟蹤到哪。審計(jì)工作報告可作為解決預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核中存在問題的參考。同時，審計(jì)人員可以通過進(jìn)入資金管理委員會的方式，參與資金管理日常工作，防范資金風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)資金有效控制，確保資金安全，杜絕“一支筆”和少數(shù)人說了算的現(xiàn)象，搞好內(nèi)部控制，達(dá)到有效審計(jì)監(jiān)督大額度資金使用的目的。
此外，審計(jì)部門對決策執(zhí)行過程進(jìn)行定期風(fēng)險評估，有效識別潛在風(fēng)險，有針對性地加強(qiáng)審計(jì)力度，及時發(fā)現(xiàn)決策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，在審計(jì)部門認(rèn)為必要時，可以提請有關(guān)部門適時調(diào)整決策執(zhí)行行為，動態(tài)地糾正偏差，將風(fēng)險降到最低，防患于未然。
（三）事后審計(jì)監(jiān)督
1.制定審計(jì)評價體系，加強(qiáng)事后審計(jì)監(jiān)督。制定審計(jì)評價體系是有效開展“三重一大”事后審計(jì)的重要條件，建議公司根據(jù)科學(xué)性、可操作性、相關(guān)性與系統(tǒng)性原則，制定科學(xué)、高效的審計(jì)評價體系。鑒于重大事項(xiàng)、重大項(xiàng)目與大額度資金使用這三方面各具特點(diǎn)，建議對它們分別制定相應(yīng)的事后審計(jì)評價指標(biāo)：（1）重大事項(xiàng)可以設(shè)置決策執(zhí)行率、公開透明程度、社會滿意度與促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等指標(biāo)；（2）重大項(xiàng)目可以設(shè)置重大投資成功率、實(shí)際投資節(jié)約率、凈現(xiàn)值率、工程質(zhì)量合格率與生態(tài)平衡情況等重要指標(biāo)；（3）大額度資金使用可以考慮設(shè)置資金節(jié)約率、資金到位率、超資率與公司形象提升情況等指標(biāo)。
上述指標(biāo)中，定量指標(biāo)可以采用比率方法計(jì)算取得，定性指標(biāo)可以通過問卷調(diào)查和專家小組座談評估等方法來獲取。筆者制定了一個公司“三重一大”事后審計(jì)的評價指標(biāo)體系，詳見“附表1”，僅供參考評價。
2.建議提高審計(jì)成果約束力，加強(qiáng)追查力度。首先，構(gòu)建“三重一大”責(zé)任追究體系，規(guī)范審計(jì)成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，按照“決策民主、操作公開、過程受控、全程在案、永久追溯”的原則，對審計(jì)成果利用方式、要求、考核、反饋、責(zé)任追究方面作明確統(tǒng)一的規(guī)定，明確責(zé)任主體、范圍、內(nèi)容、形式和責(zé)任。建立分層級責(zé)問機(jī)制，實(shí)行“上級問責(zé)下級，一級問責(zé)一級”，確保對干部責(zé)問監(jiān)督的有效性，對越權(quán)、濫用權(quán)、違反程序、失職瀆職等行為進(jìn)行嚴(yán)肅追查，依法追究責(zé)任。其次，建立決策失誤報告制度，把決策失誤的行為及問題向上級主管部門進(jìn)行報告，用制度規(guī)范“報告”的形式、內(nèi)容、時限，以利于分析原因，總結(jié)教訓(xùn)，舉一反三，優(yōu)化決策；對隱瞞不報的，要明確嚴(yán)肅追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。再次，審計(jì)部門建立“三重一大”個人審計(jì)檔案，及時向有關(guān)部門和單位提供審計(jì)相關(guān)情況，組織人事部門將審計(jì)結(jié)果作為管理干部的參考依據(jù)，紀(jì)檢部門把審計(jì)結(jié)果作為干部廉潔自律的重要依據(jù)。
此外，建議審計(jì)部門積極探索審計(jì)成果報告公開制度，將審計(jì)報告在一定范圍內(nèi)公開，對優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行表彰，對違法違規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)干部是一種警示、教育和制約。相信通過事前、事中與事后審計(jì)監(jiān)督的努力，將能夠有效地推動“三重一大”審計(jì)監(jiān)督工作健康、深入地開展，同時，也有利于健全和完善公司內(nèi)部控制制度。
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