2007年肇始于美國的次貸危機迅速席卷全球，很快就演變成一次嚴峻的國際金融危機。許多國家紛紛出臺各項相關措施來阻止金融危機的蔓延，取得了一定的成效。在危機的初期，為了有效地遏制其勢頭，不少發(fā)達國家在應用新的貨幣政策工具的同時，對問題金融機構采取了更為直接的救助措施以防止金融體系的流動性短缺，從而在一定程度上阻止金融危機向?qū)嶓w經(jīng)濟傳染，也為金融體系下一步的改革和調(diào)整贏得了時間。這些國家創(chuàng)新了救助措施，通過一系列市場操作和政府直接干預手段，從而使得這次金融危機成為一場“相對便宜”的金融危機，也就是說相對于危機的嚴重性而言，救助的成本并不是那么高。究其原因，可以歸結(jié)為以下幾點：2008年各國政府的應對舉措果斷而迅速，避免了損失的擴大；工業(yè)國的財政刺激措施和新興市場的強勁經(jīng)濟增長帶動了世界經(jīng)濟迅速復蘇，為銀行業(yè)提供了良好的市場環(huán)境；央行向金融市場注入的充裕流動性支撐了資產(chǎn)價格，從而增加了政府持有的金融機構股份的價值。
一、對問題金融機構救助方案選擇及成本分析
對于此次金融危機的救助，如果按照時間劃分，大體上分為三個階段：市場流動性開始緊張，個別國家以注資、降息等市場化手段展開救助；危機全面爆發(fā)，歐美國家政府啟動大規(guī)模的銀行救助方案；危機蔓延使實體經(jīng)濟受到影響，各國開始聯(lián)合行動并將政府救援政策轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟刺激。以美國為例，一方面從宏觀上實施寬松的貨幣政策提升市場的流動性并穩(wěn)定金融市場，輔之以擴張性的財政政策以恢復市場信心；另一方面從微觀上創(chuàng)新救助工具，為金融機構提供大量流動性并實施救助。對于救助有兩條經(jīng)驗值得關注，一是向金融體系注入流動性以改善市場預期；二是直接救助重點的金融機構防止危機的蔓延。
政府不惜動用公共資金進行救助主要是因為金融機構倒閉的負外部性很大。對問題金融機構進行救助的主要形式有：(1)通過國家財政部門提供的資金直接注入，也可以通過央行為媒介提供現(xiàn)金支持；(2)用政府債券交換金融機構不良資產(chǎn)的方式，將不良資產(chǎn)從資產(chǎn)負債表中剔除出去；(3)通過國家直接或間接參股的形式出現(xiàn)，這種股權在銀行資本中屬于優(yōu)先股，其參股的條件是政府或其代理機構能夠有效控制銀行，由此來削弱和稀釋現(xiàn)有股權的價值。當然，這三種方式中能使用第一種就盡量不用第二種，能用第二種就不使用第三種，總之要盡量依靠市場或私人機構自行進行救助，政府盡量不采取直接的干預。在開展一系列的緊急注資救助的過程中，主要的方式是為相對較好的金融機構提供貸款來對問題機構進行收購，像美國銀行收購美林、摩根大通收購貝爾斯登時，美聯(lián)儲都提供了大量的貸款。而在AIG、房地美、房利美股票出現(xiàn)大幅下跌可能發(fā)生流動性危機時，采取由政府直接購買其股份，對這些機構進行所謂的國有化。英國的救助也基本遵循這一標準。實際上，英國政府對這些銀行的救助是盡量幫助金融市場恢復流動性并使銀行能夠正常放貸，條件之一就是要求這些銀行向英國企業(yè)提供一定數(shù)額的英鎊貸款，其中多半要發(fā)放給中小企業(yè)。
然而，政府的救助必然涉及到一系列的問題，如救助的成本、救助的效果、會不會引發(fā)嚴重的道德風險等。政府的救助也是政府、國會和民眾的博弈過程，政府需要遵循收益最大化原則，盡量降低救助的成本以安撫民眾。所以，無論美國還是英國，對救助后的金融機構管理層和員工的薪水特別敏感，一旦存在加薪的行為都會招致上至總統(tǒng)、首相，下至民眾的質(zhì)問。他們認為金融機構、政府的短期救助成本已經(jīng)很高，這嚴重損害和犧牲了納稅人的利益。所以，西方發(fā)達國家對于救助的成本格外關注。對救助成本關注的另一方面就是救助的道德風險，如果救助成本完全由問題金融機構承擔，問題也不大，關鍵在于如果金融機構在未來能不能及時還政府的救助資金，如果還不起或者只歸還一部分，這就會產(chǎn)生嚴重的道德風險，削弱金融機構的市場約束力量，對競爭機制產(chǎn)生扭曲，這些是市場機制所不能容忍的。對于是否進行救助，政府也有其自身的周密考慮，而且救助的條件也較為苛刻，這些都是為了盡量防范救助產(chǎn)生的道德風險，以期減少救助成本。
一般而言，金融危機的成本可以大體分為兩類：直接成本和間接成本，前者包括政府對金融機構注資入股、承擔債務、擔保資產(chǎn)以及提供流動性支持等，也就是救助成本；后者則來自危機所致經(jīng)濟衰退造成的稅收減少、政府支出增加，還包括負債水平上升導致的額外利息支出。本文主要分析前者，即救助的成本。本輪金融危機的成本存在兩個特點：其一是救助成本大大低于政府承諾的金額；其二是經(jīng)濟存在二次衰退的可能性，這一可能性的存在使得間接成本高于預期且影響更為持久。下圖是本輪全球金融危機的救助成本(財政支出)比較。
德意志銀行的Jan Schildbach認為，在本次危機中，直接支持措施花費的資金總額約為20國集團GDP的3.5％(IMF數(shù)據(jù))。2010年的前幾個月，得益于金融市場的復蘇，政府為銀行債務和“毒資產(chǎn)”提供的擔保最終導致的納稅人實際支出或許是有限的。就美國而言，起初的公共支出總額超過GDP的4％，然而，隨著銀行償還援助資金，實際支出額已經(jīng)大大下降了。根據(jù)官方估算，“問題資產(chǎn)援助計劃(TARP)”的最終成本已下調(diào)為1090億美元，不超過美國GDP的0.8％。因此，包括所有項目在內(nèi)，美國納稅人最終承受的直接救助成本不大可能超過GDP的2％。美國財政部也于2010年5月21日發(fā)布報告稱，截至2010年3月底，總額7000億美元的金融救援計劃實際成本將降至1054億美元，而在2009年8月，美國政府預估這項計劃總成本還是3410億美元。除美國國際集團等少數(shù)金融機構仍需政府進一步注資外，其他絕大多數(shù)受救助的美國大金融機構在情況好轉(zhuǎn)后都立刻歸還了救助貸款。在德國，聯(lián)邦政府和州政府兩個層面都采取了救助措施，各種項目合計，德國公眾承擔的凈損失可能低于GDP的1％。在英國，至2010年3月止，政府擁有41％的萊斯銀行股份，84％的蘇格蘭皇家銀行股份和100％的北巖銀行的股份。IMF估計，至今尚不保險的英國財政救助成本在發(fā)達國家中是最高的，占GDP的5.4％。
其實，不只是本次金融危機才會動用公共資金對問題金融機構進行救助，像1984年美國的大陸伊利諾伊銀行事件、1995年的巴黎里昂信貸銀行事件，1997年的亞洲金融危機中韓國政府對問題金融機構的救助等都涉及救助及成本的分擔問題。大多數(shù)的救助資金在未來經(jīng)濟形勢向好時，可以通過出售股份進行收回，
只是在危機中政府需要進行墊付流動性短缺的資金或債務擔保等而在一定時間暫時承擔的成本。據(jù)韓國金融委員會2010年5月7日發(fā)布的信息，截至2010年3月底，為救助受亞洲金融危機沖擊的金融機構而投入的巨額資金中，韓國政府已回收了其中的57.3％。在亞洲金融危機中，韓國政府通過收購其不良資產(chǎn)向嚴重受損的韓國金融機構注入大量資金，以維持金融市場的穩(wěn)定，韓國政府共投入168.6萬億韓元。
以上分析的是救助的直接成本，還有難以衡量的間接成本。金融危機是導致本次衰退和赤字及債務激增的首要原因，后兩者可能成為未來經(jīng)濟復蘇的障礙，也可能導致經(jīng)濟二次探底。另外，由于赤字激增，各國公債已達到很高的水平，而且很可能會繼續(xù)增長。就此而言，金融危機對各國政府和經(jīng)濟的影響要比援助銀行的直接財政成本的影響更為持久。是不是可以由市場機制來將救助的部分成本分擔給私人機構，而不增加政府財政負擔呢?這一方面可以減少救助的直接成本，另一方面也可以對減少間接成本有所促進。對問題金融機構的救助很大程度上是為了恢復金融體系的信心，等一切向好再實行退出策略，有些時候政府在救助過程中還能有所盈利。與其政府過早介入引發(fā)道德風險、扭曲市場價格而引發(fā)爭議，不如適當?shù)臅r候由市場自己解決。在本輪金融危機中，資產(chǎn)負債表重構的救助計劃就是由愛爾蘭和德國等國實行的一種新嘗試。
二、資產(chǎn)負債表重構的救助方法及其可行性分析
金融業(yè)的損失未必需要政府財政支出的支持，如果市場不是惡化到一定程度，對問題金融機構的救助也不一定需要政府介入。問題金融機構能夠憑借自身的盈利能力來承擔部分損失，在政府的幫助下實行自我救助。然而，在系統(tǒng)性危機期間，問題金融機構的盈利能力會迅速惡化，資本基礎受到損害，財政救助最終不可避免。各國政府為了降低本次金融危機的恐慌效應，首先被迫向很多金融機構提供擔保，其總體規(guī)模達到數(shù)萬億美元。就主要發(fā)達國家而言，政府起初向金融部門承諾提供的公共資金總額達到GDP的20－30％。以上對救助方案的討論有助于理解救助方案的代價、效果等，從而也有助于選擇一種效果更好、成本更低的救助方式。
如果政府提供公共資金進行救助，以購買“有毒”資產(chǎn)為例，一般會低價購買金融機構的不良資產(chǎn)，待市場初步穩(wěn)定后政府再將這些資產(chǎn)出售。即便這樣，西方國家不少經(jīng)濟學家在危機前期都反對動用財政進行救助，主要原因就在于救助違背了自由競爭的原則，是對市場經(jīng)濟規(guī)律的破壞，會導致市場因果關系倒置，給經(jīng)濟帶來長期危害。以銀行為例，如果沒有發(fā)生金融危機，銀行在保護存款者利益的同時也會向?qū)嶓w經(jīng)濟提供穩(wěn)定的服務。銀行的債權人獲得利息，其股東獲得股息和潛在的資本收益。但在嚴重的金融危機期間，銀行未來利潤和遺留資產(chǎn)都會降低，而其名義債務是固定的。銀行預防危機的第一道防線就是利潤和自有資本，如果不夠，填補“漏洞”的成本可以分為幾種方式，包括由股東、債權人和政府出資。這些成本的分擔需要平衡一系列目標，如包括抑制系統(tǒng)性風險、盡量使納稅人的資金使用最小化和促進市場約束等。Bulow和Klemperer對政府購買問題金融機構的“有毒”資產(chǎn)持反對意見，一方面有毒資產(chǎn)的真實價值大小難以衡量；另一方面動用財政支出購買會對市場信心產(chǎn)生影響等。
實際上，較早就有資產(chǎn)負債表重構的名詞出現(xiàn)。但是，把有問題銀行分為好銀行和壞銀行的資產(chǎn)負債表重構方法最近引起較大的關注。尤其是在對救助實施方案的討論中，對好銀行和壞銀行的動議更是引起了學術界興趣，但是在機制上有幾個與以前不同的變化，如債務股權互換和債務減記等。在以前的金融危機中，政府等機構也會采取相似的機制去處理問題資產(chǎn)。表1概括了1992－2001年左右四個國家的銀行資產(chǎn)負債表中移除壞資產(chǎn)的主要措施。這些方法因不同國家和不同時間而不盡相同。一開始，基本上都依靠資本注入去對面臨巨大損失的銀行進行重新資本化，在危機快結(jié)束時，瑞典和芬蘭使用好銀行和壞銀行方法去從國有化的銀行中移除壞資產(chǎn)；挪威當局更偏向國有化銀行自己去管理其壞資產(chǎn)；而對于日本，在危機的早期組建資產(chǎn)管理公司(部分由私人部門出資)去管理失敗銀行的壞資產(chǎn)，銀行則被要求減記不良貸款，政府資本被注入，后來，日本也對一些失敗銀行進行國有化。
表2通過舉例描述具體的資產(chǎn)負債表重構方法，即壞銀行擁有原先綜合銀行的“有毒”資產(chǎn)和好銀行的全部股權，負債包括非存款負債和綜合銀行的股權。創(chuàng)新之處是把全部的好銀行股權給壞銀行這一機制，倘若壞銀行不能清償，綜合銀行的非存款債權人可能最終成為好銀行的股權投資者。比起綜合銀行，好銀行的潛在前景更好，這就增加了債務持有者所有權的期望價值。通過這樣的重構，好銀行更好地為實體經(jīng)濟提供貸款服務，也能更好地保護其存款，而差銀行很有可能在實際中成為壞資產(chǎn)的基金經(jīng)理。這個重構的成本分擔更多地落在私人股東上，從而減少了政府的財政救助成本負擔。在非危機時期股東可以獲得股利，在危機期股東則也需要權責對等地分擔一定救助成本，可以促進市場約束，有效避免政府救助引起的道德風險。這種方法使銀行體系自身承擔救助的成本，而不是由納稅人來承擔。
但是，在危機嚴重的時候，選擇資產(chǎn)負債表重構就需要注意。從原則上說該方法比較完美，它需要建立在公眾對金融體系有一定的信心基礎上，而政府救助主要就是為了恢復市場的信心。所以，該方法只有在合適的危機時間段才能實施，一般不用在危機的中期或者嚴重的時候，而且對它的選擇也取決于司法制度和破產(chǎn)法規(guī)。相比英國而言，這種方法更適合于美國，因為對于失敗銀行的資產(chǎn)，美國是存款者的權利先于一般債權人。當然在應用該方法也要考慮其他因素，如重組對籌資的影響、操作的復雜性、是否可以維持市場信心等。
三、對中國的啟示
政府的危機救助方案能打破資產(chǎn)損失和流動性不足之間的自我循環(huán)和自我強化機制，避免金融體系崩潰。但是每一項救助的背后都需要付出巨額資金和成本，并且還會產(chǎn)生道德風險問題。對問題金融機構的國有化收購可以用最小的資金和成本達到救助目的，并且還可以抑制道德風險，但是其帶來的更加謹慎的資本管理會使風險貼水居高不下，提高融資和投資成本，影響實體經(jīng)濟的復蘇。所以，相比較政府救助，私人機構的資產(chǎn)負債表重構這一救助方法更符合市場原則，可以減少救助的道德風險，但是它的適用時間和適用環(huán)境需要斟酌，而不像政府救助的效果那么快。另外，它在操作方法上可能并不像理論上這么簡單，還需要考慮其他的一些現(xiàn)實因素。在危機并不太嚴重的時期，或者說市場的信心沒有過多地減少時，這種救助方法可能顯得更好，它在減輕政府救助成本的同時也能達到預期的目標。但在危機較為嚴重的時期，這種救助方法能否成功實現(xiàn)則需要依賴于經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟基礎和政府的其他措施相配合等條件。具體對我們國家而言，在金融危機的救助上，有以下幾點啟示：
首先，在危機不太嚴重時，盡量通過問題金融機構自救來解決問題，輔之以
政府救助和政策調(diào)整以提升市場信心。西方發(fā)達國家在動用公共資金救助中更強調(diào)對公平競爭秩序的保護，考慮最低成本效益原則，而這些并未在我國相關立法中得到體現(xiàn)，其直接后果是極易產(chǎn)生道德風險，扭曲市場競爭秩序。我國在上世紀末國有商業(yè)銀行不良貸款率居高不下時，曾動用外匯儲備等對四大國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)進行剝離，所付出的成本不可謂不大。在以后對中小國有金融機構進行的危機救助中，可以考慮應用資產(chǎn)負債表的重構進行，或者部分地使用，盡量減少將金融機構的經(jīng)營風險及損失轉(zhuǎn)嫁到國家，增加國家的財政支出。但是，我國具有系統(tǒng)重要性的國有金融機構有其特殊性，而且在缺乏顯性的存款保險制度，政府充當隱性擔保的條件下，政府的危機救助可能效果會更好。根據(jù)不同的金融機構及其危機成因，實施不同的救助措施。
其次，如果金融危機嚴重時期，政府救助不可避免，則救助需要遵循一定原則，在資產(chǎn)救助、負債救助和資本金救助的選擇上要進行組合搭配。為避免政府救助成為某些利益集團的利益輸送工具，政府對金融市場的干預必須堅持三個基本原則：市場失靈必須得到確認；納稅人的成本最小化；政府干預不能產(chǎn)生道德風險問題。當然救助也有時效性，不能因為過于遵循原則導致對危機的救助錯失了時機。
再次，通過立法來規(guī)范救助行為，健全金融危機救助中的責任追究機制。立法需要明確規(guī)范救助的條件，堅持最小成本原則和科學決策，提高救助資金的使用效率。救助不能違反公平性原則，也就是說盡量不用納稅人的錢去補貼給投資者。金融機構及其客戶都應當對自己的行為負責，法律的設計應重點保障各方承擔因自己的行為而帶來的責任，特別是金融機構應當承擔的責任并具備能使這種責任落到實處的可行性制度，努力降低道德風險。另外，立法需要追蹤和密切監(jiān)管救助資金的使用。美國在本輪金融危機的救助中存在救助計劃資金使用不透明的問題，美國財政部對資金的使用僅做出“不準私藏”，“不準花在公司分紅、宴請或收購其他銀行上”等籠統(tǒng)要求，并未對銀行使用這些款項的程序、違規(guī)后果做出規(guī)定，缺乏約束力。
最后，創(chuàng)新適合中國的救助方法和工具，積極完善一些配套措施，如設立金融穩(wěn)定專項基金等，減少政府的救助成本和財政負擔。在問題金融機構自救的基礎上盡量提倡并引導私人主體參與救助，在美國也曾有私人機構充當最后貸款人的先例。在本輪金融危機中，相對歐洲國家，中國的金融機構本身損失并不大。但是隨著金融全球化的進程加快，中國的金融機構難保在下一次危機中能夠獨善其身，適時創(chuàng)新適合中國國情的救助方法和工具，使救助成本分擔社會化是必要的。
