一、行政問責(zé)制的實施意義
（一）推行行政問責(zé)制是落實科學(xué)發(fā)展觀的需要
按照現(xiàn)代憲政理論和主權(quán)在民的原則，人民給政府授權(quán)，政府給官員授權(quán)，官員對人民及其政府負責(zé)，政府通過官員向人民負責(zé)。我國采用人民代表大會制的政權(quán)組織形式，憲法明文規(guī)定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督；國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，也受它監(jiān)督。因此人大是各個由它選舉產(chǎn)生的機關(guān)最重要的監(jiān)督主體，人大通過行使質(zhì)詢權(quán)和特定問題調(diào)查權(quán)，以罷免和撤職的方式實施問責(zé)。建立行政問責(zé)制，就是堅持科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，以人民利益為根本。依法行政是依法治國的重要組成部分，也是貫徹依法治國的重要途徑和形式。依法行政的本質(zhì)特征是行政權(quán)的形成和運用均受法治的支配，實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、能的統(tǒng)一。
（二）推行行政問責(zé)制是建設(shè)服務(wù)型政府的需要
黨的十六屆六中全會通過的《決定》提出要“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”。建設(shè)服務(wù)型政府，就要堅持一切從人民群眾的根本利益和現(xiàn)實需求出發(fā)，全心全意為人民群眾服務(wù)；就要以解決民生問題為根本著眼點和目的。各級政府擁有人民賦予的權(quán)力，掌握著大量公共資源，處于經(jīng)濟社會管理者的特殊地位，在構(gòu)建社會主義和諧社會進程中承擔(dān)著重要職責(zé)。建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容就是要落實責(zé)任，為落實科學(xué)發(fā)展觀、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展和人的全面發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會提供重要責(zé)任保障。
（三）推行行政問責(zé)制是嚴格執(zhí)行紀律、追究責(zé)任、提高政府執(zhí)行力和公信力的需要
行政問責(zé)制實施是政治文明的一大進步，是我國行政管理體制的重大變革。從全國范圍來看，近幾年國家特別加大了對重特大安全生產(chǎn)事故的責(zé)任人，對違反財經(jīng)紀律、組織人事紀律的責(zé)任人，對侵占群眾利益的責(zé)任人，對弄虛作假的責(zé)任人的嚴肅查處。通過對這些問責(zé)案件的查處，加大了對官員的約束和監(jiān)督，促進了官員真正對權(quán)力負責(zé)，減少了工作中的過錯和失誤，提高了各級政府的執(zhí)行力和公信力。
二、行政問責(zé)制的由來
行政問責(zé)制是對國家公務(wù)員濫用職權(quán)、徇私舞弊或玩忽職守而使國家、法人或公民的利益遭受損失的行為進行責(zé)任追究的制度。２００８年的“三聚氰胺”事件引發(fā)了國人關(guān)于行政問責(zé)制的關(guān)注。從西方國家看來，行政問責(zé)是一種公共問責(zé)、民主問責(zé)，其實質(zhì)是政治權(quán)力控制的一種方法，就是讓掌握公共權(quán)力的政府官員對其行動負責(zé)。行政問責(zé)的對象，從狹義上理解，是各級政府和政府的組成部門，以及各級政府和政府組成部門的授權(quán)部門；從廣義上理解，行政問責(zé)的主要對象是國家公務(wù)員，即所有行使公共權(quán)力的組織與人員都應(yīng)該成為行政問責(zé)的對象。
三、行政問責(zé)制的實施現(xiàn)狀
（一） 建國以來的問責(zé)實例
在中國，依照現(xiàn)代政治責(zé)任理念建立行政問責(zé)制，無疑將對傳統(tǒng)的“官本位”觀念和體制造成巨大的沖擊。一般認為，我國大范圍的行政問責(zé)始于２００３年我國的“非典”危機。就行政問責(zé)制建立的目的來論，從時代背景上而言，則主要是出于民主政治建設(shè)的需要，出于樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的需要，同時也是出于完善市場經(jīng)濟體制、體現(xiàn)法治精神以及維護群眾利益的需要；從行政問責(zé)功能上說，則大致可歸納為3個方面：一是事后懲戒；二是事前預(yù)防；三是警示教育。
（二）當前行政問責(zé)制中存在的問題
改革開放以來，伴隨著行政管理體制改革的深化，我國的行政問責(zé)在理論、實踐和制度化建設(shè)等方面均有了明顯發(fā)展。尤其是近幾年，隨著“三個代表”“科學(xué)發(fā)展觀”及“以人為本”治國思想的提出和實踐，行政問責(zé)制從中央到地方依次展開，力度和范圍逐級增大。不但中央制定了行政問責(zé)制的各種細則，很多地方政府也根據(jù)地方特色因地制宜地制定了行政問責(zé)的具體規(guī)則，并取得了一定的實踐成效。但是，由于我國的各種制度尚處于完善階段，行政問責(zé)制也不例外。因此，無論是法律規(guī)定還是具體實踐，都還存在著一些突出的問題。
１.行政問責(zé)執(zhí)行主體不夠豐富
當前，行政問責(zé)主體主要是指行政系統(tǒng)的內(nèi)部問責(zé)。主要局限于行政機關(guān)內(nèi)部的紀檢部門、監(jiān)察部門、審計部門等上下級之間，在實踐過程中難免會存在官官相護的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)真正的問責(zé)。
２.行政問責(zé)監(jiān)督主體沒有真正落實
根據(jù)我國法律規(guī)定，政府的行政問責(zé)監(jiān)督主體包括各級人大，各民主黨派，各家新聞媒體及人民大眾。雖然法律賦予了上述主體行政問責(zé)監(jiān)督的權(quán)利，但是從實際實施來看，很難真正落實。以人大對政府官員的問責(zé)為例，從法律角度而言，人大代表有憲政權(quán)威上的質(zhì)詢權(quán)，但在全國各地的政治實踐中，官員的任命、行政部門的施政很少真正向人大負責(zé)。同時，人大行政官員的失職和違法行為也很難追究責(zé)任。
３.權(quán)責(zé)界定不明
由于種種原因，我國各級政府部門之間的部分職責(zé)劃分不夠清楚，權(quán)限或重疊或空缺，導(dǎo)致重大問題出現(xiàn)時，相關(guān)部門相互推脫責(zé)任，難以確定到底問誰的責(zé)。在部門內(nèi)部，上下級之間及現(xiàn)部門和前部門之間的權(quán)利與責(zé)任也難以界定。而且，當前出現(xiàn)了“齊抓共管、集體決策”的現(xiàn)象，難以確定真正的責(zé)任承擔(dān)者。
４.缺少法律細則支撐
我國的很多法律和制度還在不斷完善，問責(zé)制在實踐中還沒有走上程序性問責(zé)的軌道，目前的問責(zé)制在某種程度上只是一種運動式的問責(zé)、政策性的問責(zé)和人治式的問責(zé)。
５.問責(zé)事項過于避輕就重
當前的行政問責(zé)事項主要集中在安全事故領(lǐng)域和重大經(jīng)濟責(zé)任領(lǐng)域的人命關(guān)天的大事、造成損失極為嚴重的明顯過失和造成影響極其惡劣的事故，而對于那些損害政府聲譽、破壞政府形象的行為很少問責(zé)。
６.問責(zé)信息不透明
政府信息透明化是一個民主政府的重要舉措。隨著民主進程的不斷推進，我國政府也在嘗試政務(wù)公開，但是絕大部分的信息是不透明的，導(dǎo)致搜集相關(guān)的問責(zé)信息變得非常困難。
四、完善當前行政問責(zé)制的建議
針對當前行政問責(zé)方面出現(xiàn)的問題，本文提出以下對策。
（一）完善行政問責(zé)法律和制度
行政問責(zé)制發(fā)揮應(yīng)有的作用需要相應(yīng)的法律保障，因為法律具有權(quán)威性和強制性，對權(quán)力進行監(jiān)督一定要有法可依，這也順應(yīng)我國“依法治國”的治國理念。自從２００３年發(fā)生“非典”以來，各級地方政府已經(jīng)制定了相應(yīng)的地方問責(zé)制度，而且很多地方執(zhí)行的效果也令人滿意。如天津市人民政府２００４年１月１３日施行的《天津市人民政府行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法》，其問責(zé)方式是：責(zé)令作出書面檢查；通報批評；責(zé)令辭職；給予行政處分；法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。全國的其他地區(qū)如重慶市、?？谑?、大連市、深圳市、昆明市、長沙市等已經(jīng)實施了地方問責(zé)制。在此背景下，應(yīng)該組織法學(xué)界專家對行政問責(zé)制進行研討，將行政問責(zé)制盡快上升為法律，發(fā)揮問責(zé)制的相應(yīng)作用，為我國建立責(zé)任政府、構(gòu)建和諧社會起到應(yīng)有的作用。
（二）界定行政問責(zé)主體職權(quán)范圍
政府責(zé)任的實現(xiàn)，必須建立在嚴格監(jiān)督的基礎(chǔ)上。而“問責(zé)制”的首要問題，就是要弄清主要由誰來發(fā)問、誰來監(jiān)督。目前，我國行政問責(zé)主體的局限主要體現(xiàn)在單一的同體問責(zé)而缺乏有效的異體問責(zé)。因此，問責(zé)制除了要完善政府自身對自己進行問責(zé)（同體問責(zé)）外，更應(yīng)該借助政府外部的力量來進行監(jiān)督和制約（異體問責(zé)）。當前，問責(zé)主體雖多，但由于程序、責(zé)任、職權(quán)范圍不明晰，造成了行政問責(zé)主體的實際缺損。因此，首先要規(guī)范問責(zé)主體及其權(quán)力，使問責(zé)主體各行其責(zé)、各安其分。即“黨組織問其黨員干部的責(zé)；政府問其有權(quán)處分的官員的責(zé)；人大問其任免的官員的責(zé)等。行政問責(zé)立法必須完善這些問責(zé)主體的權(quán)力，以確保問責(zé)到位、合法、有效”。其次，重要問責(zé)主體的界定應(yīng)作為關(guān)鍵問題來加以解決。具體而言，人民代表大會作為我國的人民代表機關(guān)和權(quán)力機關(guān)，是最重要的問責(zé)主體，加強人大的剛性問責(zé)功能是我國行政問責(zé)制度設(shè)計的一個最為關(guān)鍵的突破口，更是行政問責(zé)制的核心內(nèi)容。在行政問責(zé)中，人大不僅要強化憲法賦予的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)，還可以考慮建立專門的問責(zé)委員會，對其提出的經(jīng)政府采納并納入政府工作日程的提案進行監(jiān)督問責(zé)。另外，我們可以發(fā)現(xiàn)，當前在對責(zé)任官員的問責(zé)中，往往伴隨著黨紀處分。在我國，黨委執(zhí)掌主要公共權(quán)力，各級領(lǐng)導(dǎo)班子中，黨委書記是一把手，其他人員很難對其進行有效的問責(zé)，因此只有黨內(nèi)問責(zé)制度的實行，才能保證行政問責(zé)的真正落實?？梢圆扇↑h的紀檢部門在吸收政協(xié)成員的基礎(chǔ)上組建黨的問責(zé)專門小組進行問責(zé)。公民是行政問責(zé)的當然主體，也是問責(zé)的最大主體，由于程序、權(quán)力的嚴重缺失，其監(jiān)督作用基本無法實現(xiàn)，因此，我們應(yīng)加強市民組織的建設(shè)，使其更好地發(fā)揮問責(zé)作用。
（三）建立多元問責(zé)機制
單一主體問責(zé)無論在理論上還是實踐中都已經(jīng)無法使行政問責(zé)制真正起到作用，因此構(gòu)建一個多元問責(zé)體制、全方位多角度進行行政問責(zé)更有利于提高制度的科學(xué)性。一般而言，關(guān)于行政問責(zé)制的主體，大概有７個方面：一是人大監(jiān)督，即最高權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督；二是民主黨派的監(jiān)督；三是司法監(jiān)督；四是監(jiān)察、審計部門的監(jiān)督；五是內(nèi)部監(jiān)督，即黨委紀檢部門、行政主管部門的監(jiān)督，也稱自我監(jiān)督；六是社會和群眾監(jiān)督；七是新聞媒體監(jiān)督。綜合歸納起來大致又可分為4個方面：一是人大問責(zé)（即政治問責(zé)），從目前我國的現(xiàn)行制度安排來看，各級人大及其常委會是權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，啟動各級人大及其常委會對政府官員的問責(zé)制是一條比較可靠的途徑，而且也符合國際慣例。由于人大有著獨特的政治優(yōu)勢，因而在多種問責(zé)的主體中，人大的問責(zé)是最具權(quán)威和最具效力的。二是系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)（等級問責(zé)）。如對于黨委系統(tǒng)的官員問責(zé)問題可以通過推行黨內(nèi)民主，強化各級黨代表大會的作用來加以解決，或通過黨的紀律檢查委員會來行使問責(zé)權(quán)力；在行政系統(tǒng)則可以通過內(nèi)部的監(jiān)察部門以及上級對下級的等級制進行問責(zé)。三是司法問責(zé)（即法律問責(zé)）。司法機構(gòu)依據(jù)各種法律法規(guī)對行政違法行為進行懲戒。四是社會問責(zé)（即民主問責(zé)）。社會公眾通過公民參與、輿論監(jiān)督等形式實施對國家公務(wù)員違法責(zé)任的追究。
（四）政務(wù)信息公開
行政問責(zé)制的啟動源于政務(wù)信息公開。不知情就無法問責(zé)。政務(wù)信息公開的目的即在于明確問責(zé)內(nèi)容。而政務(wù)信息公開所涉及的問責(zé)內(nèi)容具體包括5個方面：一是涉及實施法律法規(guī)及人大議案和意見方面；二是涉及執(zhí)行黨的方針政策和決議、決定方面；三是涉及政府決定、規(guī)定、行政過錯及造成各種損失方面；四是涉及社會誠信及公眾影響方面；五是涉及工作狀態(tài)及工作效果、效率方面等。責(zé)任追究制是一種過錯追究，而行政問責(zé)制不僅僅是過錯追究，還包括非過錯追究。它不僅要對亂作為或作為不力進行問責(zé)，而且也要對無作為、不作為進行問責(zé)，即要治庸治懶。所以，政務(wù)信息公開可以讓問責(zé)主體明辨是非，區(qū)別對待。２００８年５月１日實施的《政府信息公開條例》將推動我國政務(wù)信息公開法制化、制度化，從而有利于行政問責(zé)制的建立與完善。
行政問責(zé)制在我國的發(fā)展尚處于初創(chuàng)階段，必然有其不完善的地方，但它的實施可以說意義重大，行政問責(zé)制是中國政治體制改革的新亮點，其成功與否取決于一系列因素。當前，在我國建立科學(xué)健全的行政問責(zé)制，既需要突破諸多現(xiàn)有制度，同時，行政問責(zé)制的核心“問責(zé)”的落實更有賴于在政府官員和整個社會中形成一種問責(zé)文化的氛圍。從近年來中央政府實行行政問責(zé)的堅定決心和有力措施以及各級地方政府紛紛出臺有關(guān)行政問責(zé)的規(guī)定來看，我們有理由對我國行政問責(zé)的成熟與完善充滿信心。
