績效審計是審計師通過收集、分析、評價審計證據(jù),對組織行為及其各項活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計,找出薄弱環(huán)節(jié),提出改進(jìn)建議,將審計結(jié)果提交給各相關(guān)部門,并對建議的執(zhí)行情況進(jìn)行審核、控制的一種技術(shù)工具。高等學(xué)校開展績效審計,能夠通過對學(xué)校相關(guān)資金的經(jīng)濟(jì)性、使用效率和效果進(jìn)行評價,為負(fù)責(zé)監(jiān)督或采取糾正措施的有關(guān)各方提供便利,促使學(xué)校不斷提高辦學(xué)水平,增強(qiáng)自身的競爭力,同時也順應(yīng)了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)前,許多高校都在探索開展績效審計,其中部分高校的績效審計工作已經(jīng)顯示出明顯的效果,但還有許多高校由于對績效審計工作認(rèn)識不足而進(jìn)展不大。本文在對我國高?？冃徲嫻ぷ髑闆r調(diào)查分析的基礎(chǔ)上,闡釋了高校開展績效審計工作的意義,并提出加強(qiáng)高?？冃徲嫷膸c(diǎn)建議。
一、我國高校內(nèi)部審計的現(xiàn)狀
中國高校眾多,進(jìn)行全面調(diào)查統(tǒng)計的工作難度較大,為此,筆者以駐南京的南京大學(xué)、東南大學(xué)等23所本科院校作為研究樣本。其原因在于:一方面,南京的高校數(shù)量較多,現(xiàn)有高校47所,其中,地方本科院校23所,位居全國第三;另一方面,江蘇是我國的經(jīng)濟(jì)大省,高校數(shù)量和教育水平位居全國前列,其省會南京更具代表性;此外,南京地處華東,更容易接受國外先進(jìn)的管理理念和方法。調(diào)查方法則是通過登陸各個學(xué)校的網(wǎng)站,進(jìn)入學(xué)校機(jī)構(gòu)設(shè)置中的審計部門或合署部門,獲取相關(guān)的信息。
(一)審計機(jī)構(gòu)設(shè)置情況
23所高校中,南京大學(xué)、東南大學(xué)、河海大學(xué)、南京師范大學(xué)、南京郵電大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)、南京中醫(yī)藥大學(xué)、南京工業(yè)大學(xué)、南京航空航天大學(xué)、江蘇警官學(xué)院、南京曉莊學(xué)院、金陵科技學(xué)院12所學(xué)校獨(dú)立設(shè)置了審計處這樣的職能機(jī)構(gòu);南京理工大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京醫(yī)科大學(xué)、南京財經(jīng)大學(xué)、南京信息工程大學(xué)、中國藥科大學(xué)、南京藝術(shù)學(xué)院、南京審計學(xué)院、南京工程學(xué)院、江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院10所學(xué)校是審計與紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公;三江學(xué)院未設(shè)審計機(jī)構(gòu)。可以看出,南京地區(qū)獨(dú)立設(shè)置審計機(jī)構(gòu)的院校達(dá)到52.17%,有半數(shù)左右的院校沒有獨(dú)立設(shè)置審計機(jī)構(gòu)或沒有審計機(jī)構(gòu)。
(二)高校審計人員配備情況
單獨(dú)設(shè)立審計機(jī)構(gòu)的高校配備了5至7名審計人員,多數(shù)為5名,也有超過10名以上的(如南京大學(xué))。其他學(xué)校人員相關(guān)信息沒有公開列示。
(三)高校審計制度建設(shè)情況
獨(dú)立設(shè)立審計機(jī)構(gòu)的高校,其審計制度比較健全,一方面遵照國家和江蘇省的有關(guān)文件,另一方面結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際制定了相應(yīng)的工作制度和規(guī)范。
(四)高校內(nèi)部審計內(nèi)容
各高校的審計內(nèi)容(根據(jù)審計內(nèi)容公開程度排列)如表1所示。
可以看出,各大高校處理的審計項目大致相同,基本的審計項目大類都涵蓋在審計工作中,也比較符合高校的具體情況,有的學(xué)校審計工作的側(cè)重點(diǎn)十分明確,近70%的高?；蚨嗷蛏偕婕暗搅丝冃徲嬒嚓P(guān)方面的內(nèi)容,部分高校對項目的使用和效益情況提出了審計要求,在工作規(guī)范中加入了監(jiān)督各項資源的效益情況等。這些都反映了高校審計工作已不單純審查資金資產(chǎn)等的合法真實(shí)性,開始逐步向績效方向發(fā)展。通過對部分高校的調(diào)查,說明我國高校審計工作開展得還是比較好的,尤其是規(guī)模比較大的高校,從部門的設(shè)置到規(guī)章制度的建立,再到具體審計工作的開展,已經(jīng)具有自己一系列的流程。當(dāng)然,還有一部分高校的審計工作十分簡單,或者并未公開列示相關(guān)信息。這部分高校內(nèi)審工作尚有欠缺。首先,在機(jī)構(gòu)的建立,人員的配備上還存在不足,反映出對審計工作的重要性還認(rèn)識的不夠;其次,缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度加以約束,或者說,即使建立了一套完整的工作規(guī)范,卻沒有很好地遵照執(zhí)行;另外,高校經(jīng)營意識不強(qiáng),由于我國每年對高校都有大量資金的撥入,如果高校不能合理有效地進(jìn)行安排利用,可能會出現(xiàn)債務(wù)堆積的情形。因此,這就對高校審計工作提出了更新、更高的要求。
二、高校開展績效審計的必要性分析
在世界審計史上,20世紀(jì)30年代以前的審計都是以真實(shí)性、合法性為目的的財務(wù)審計。到了20世紀(jì)中后期,隨著科技的進(jìn)步,生產(chǎn)力水平的迅速提高,各個國家的財政收入迅猛增長,因此對所使用和管理資源的監(jiān)督也就顯得十分重要,在監(jiān)督財政收支的真實(shí)性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步監(jiān)督其有效性,以便節(jié)約財政資金,促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展,由此產(chǎn)生了績效審計。
美國是政府績效審計開展最早的國家,為了確保公共資源合法有效的使用,1945年美國國會通過了《聯(lián)邦公司控制法案》,該法案提出了審計總署的“綜合審計”的方法,有效地將公營企業(yè)置于國會的年度審計和財政控制之下。1972年美國頒布了《政府的機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計》,在世界政府審計史上首次明確提出了績效審計的概念。在美國政府績效審計的影響下,西方許多國家的政府審計先后從單純的財務(wù)審計逐漸向績效審計發(fā)展。20世紀(jì)70—80年代,以最高審計機(jī)關(guān)國際組織正式接受績效審計為標(biāo)志,績效審計處于快速發(fā)展時期。
由于傳統(tǒng)的財務(wù)審計重點(diǎn)側(cè)重于財務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和合法性,對會計報表所反映的信息依法做出客觀、公正的評價,而績效審計則不僅僅要求會計資料的真實(shí)可靠,更強(qiáng)調(diào)這些數(shù)據(jù)背后所反映的各項資源的經(jīng)濟(jì)性以及其效率、效果情況。如果說,財務(wù)審計是對各項財務(wù)收支活動和經(jīng)濟(jì)活動量的深入把關(guān),那么,績效審計則更要求對質(zhì)的嚴(yán)格監(jiān)督。因此,兩者相輔相成,財務(wù)審計為績效審計奠定了基礎(chǔ),而績效審計是對財務(wù)審計的深入探究。
20世紀(jì)90年代以來,西方許多國家已經(jīng)完成由傳統(tǒng)財務(wù)審計向績效審計為主的轉(zhuǎn)變。首先,績效審計占整個國家審計工作比重逐漸增加,成為國家審計工作的重點(diǎn);其次,績效審計職能范圍日益擴(kuò)大,不斷向政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、教育、社會、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域延伸,推動了審計的發(fā)展;最后,績效審計取得了顯著的成果:一是節(jié)約了大量社會資源,二是提高了政府部門的管理水平,增強(qiáng)了責(zé)任,改善了服務(wù)質(zhì)量。
正因為績效審計有其獨(dú)特的優(yōu)越性,才會成為西方國家審計的主流方向,也給我國的審計工作帶來了新的生機(jī)和活力。而高校作為我國的一個重要教育基地,其所發(fā)揮的作用,帶來的影響力,在相當(dāng)大的程度上與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密相關(guān)。作為不同于企業(yè)和行政部門的教育單位,對其進(jìn)行單純意義上的審計已經(jīng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,把績效審計工作引入高校就顯得尤為關(guān)鍵和重要。
開展績效審計能夠?qū)W(xué)校的整個發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。通過開展績效審計,審計工作人員能夠及時發(fā)現(xiàn)問題,查明原因,繼而及時予以糾正,盡量避免學(xué)校各項資源鋪張浪費(fèi),節(jié)約資金投入成本,提高學(xué)校資金的使用效益,實(shí)現(xiàn)高校的資金和資源的優(yōu)化配置。通過開展績效審計,可以提高高校的管理水平,增強(qiáng)各職能部門的責(zé)任,改善服務(wù)質(zhì)量。通過開展績效審計,一方面,學(xué)?？梢院侠碛行У鼐S持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn);另一方面,也可為師生提供更多的服務(wù)。
三、改進(jìn)高?？冃徲嫿ㄗh
(一)完善高校審計機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置
對于沒有單獨(dú)設(shè)立審計組織的院校,或者與財務(wù)處、監(jiān)察處、紀(jì)委辦合署辦公的學(xué)校,都有必要單獨(dú)建立審計組織,獨(dú)立從事相關(guān)審計工作。其組織體系不隸屬于任何部門,受學(xué)校主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo),同時,除向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)匯報工作外,還受上級主管部門審計機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),并報告工作。依法獨(dú)立行使職權(quán),不受其他任何部門及個人干涉,做到客觀、公正、獨(dú)立,確保審計工作順利進(jìn)行。所建立的組織,應(yīng)當(dāng)具有一定的權(quán)威性和強(qiáng)制性,也就是說,當(dāng)該組織做出某項審計決定時,被審計單位和有關(guān)人員必須執(zhí)行,涉及其他有關(guān)單位的,應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行。同時審計機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)高校實(shí)際規(guī)模、具體情況,配備相應(yīng)數(shù)量的高素質(zhì)審計人員,且審計人員必須是專職的,不能由其他部門人員相互兼任,要求審計人員必須遵守審計人員的誠信、敬業(yè)、保密等職業(yè)道德,以身作則,公正無私,廉潔從審,有過硬的業(yè)務(wù)能力、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。在審計過程中,要適當(dāng)?shù)赝貙捵约涸谫~務(wù)以外的職責(zé),兼具管理者的身份,站在管理者的角度去分析評價問題,將工作重心放在分析問題形成的原因上,并結(jié)合存在的問題及時提出改進(jìn)意見。
(二)明確高?？冃徲嫹秶蛯徲嫹较?br />
績效審計的范圍即績效審計的工作對象。高?？冃徲嫷姆秶饕ń?jīng)費(fèi)支出與資源利用兩大方面。其中,經(jīng)費(fèi)支出方面具體涉及到教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、后勤保障以及校辦產(chǎn)業(yè)等項目;資源占用則包括房屋和設(shè)備等有形實(shí)物資產(chǎn)、學(xué)校品牌、專利技術(shù)、著作權(quán)等無形資產(chǎn)以及各個部門所占用的人力資源,范圍非常廣泛。目前,高校的績效審計主要涉及大型項目設(shè)備,而很少涉及到其他方面,績效審計需要拓展的工作范圍還很大。
進(jìn)行績效審計首先應(yīng)該明確的是審計方向。通常認(rèn)為績效審計著重關(guān)注經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三個方面內(nèi)容。其中,經(jīng)濟(jì)性是指如何以最低的成本來取得所需要的人力和物力資源并提供合格的服務(wù),在資金的支出和預(yù)期目標(biāo)中找到均衡點(diǎn)十分重要。效率性重點(diǎn)關(guān)注教育資源的消耗、占用情況。效果性側(cè)重于對成果的審查,指出預(yù)定的目標(biāo)是否達(dá)到,所帶來的成果如何,帶來的正面和負(fù)面的影響如何,關(guān)注的是實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為,除此以外,績效審計的方向還應(yīng)該包括創(chuàng)新程度(Innovation)這一標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新涉及工作內(nèi)容、工作方法等方面,它既是經(jīng)濟(jì)、效率、效果的前提,也是高校各項工作的一項訴求,因為創(chuàng)新是一個組織、一個社會不斷進(jìn)步的原動力,尤其對于高校更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其業(yè)務(wù)、管理活動的創(chuàng)新性。
(三)完善績效考核指標(biāo)體系
針對高?？冃徲媰?nèi)容,通過設(shè)定一些指標(biāo)對其進(jìn)行量化,能夠幫助審計人員有針對性、有方向性地做出審計分析,揭示學(xué)校在運(yùn)作過程中存在的問題,為提供相關(guān)審計意見和建議提供實(shí)質(zhì)性的依據(jù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和創(chuàng)新程度這四個績效審計方向或績效審計標(biāo)準(zhǔn),高?？冃Э己酥笜?biāo)應(yīng)該包括財務(wù)收支平衡情況、教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出情況、科研經(jīng)費(fèi)支出情況、學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出情況、固定資產(chǎn)利用情況、教職員工配置及履行職責(zé)情況、學(xué)生就業(yè)、升學(xué)、獲獎情況、科研經(jīng)費(fèi)到賬情況、科研、教學(xué)獲獎情況等方面。從這些方面具體涉及一些相應(yīng)的考核指標(biāo),如反映財務(wù)收支平衡情況的預(yù)算完成率、反映教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出情況的生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出額等。當(dāng)然,對一些衡量效果性和創(chuàng)新程度的內(nèi)容,審計人員有時需要通過一些定性標(biāo)準(zhǔn)加以審查分析。比如,可以透過有關(guān)的民意調(diào)查結(jié)果,了解審計內(nèi)容的效果性方面信息。把定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)的結(jié)合起來綜合運(yùn)用,會達(dá)到比較好的效果。
(四)在績效審計工作中采用電算化審計加以配合
鑒于績效審計工作相對于普通審計工作來說內(nèi)容更為豐富,為提高績效審計工作效率,應(yīng)當(dāng)充分利用電腦和開發(fā)的相關(guān)軟件配合審計工作進(jìn)行,就像目前許多企事業(yè)單位都應(yīng)用財務(wù)會計軟件配合財務(wù)工作,從而大大提高了工作效率?，F(xiàn)在,許多會計師事務(wù)所在不同程度上開發(fā)了很多輔助審計工作的軟件,將審計的全部過程(前期計劃、審計程序、審計建議等),均以電子化模式記錄并存儲下來,方便了審計工作底稿的查詢與利用,改變了審計工作底稿的存儲方法,提高了審計工作的效率。同時,對審計工作底稿進(jìn)行加密處理,增強(qiáng)了審計底稿的保密性。通過審計輔助軟件的運(yùn)用,可以將大量的數(shù)據(jù)加以整理和分析,提取所需要的信息。檢查電腦檔案數(shù)據(jù)的正確性和完整性,找出異常數(shù)據(jù),及時發(fā)現(xiàn)問題。這些軟件降低了人工處理的誤差,節(jié)約了時間,節(jié)省了人力,提高了審計工作的效率,令審計人員在有限的審計資源下能夠有效地完成審計任務(wù),從而達(dá)到最理想的效果。
