一、引言
高校預算控制是指高校通過科學、合理地編制預算,嚴格執(zhí)行預算,有效地分析預算差異,實施公正的預算考核來控制高校的經濟活動,反映高校的管理成績,保證管理政策落實和目標實現的一種內部會計控制方法。預算控制是一個系統(tǒng),由預算編制、預算執(zhí)行、預算考核等環(huán)節(jié)組成。高校預算控制包括事前控制、事中控制和事后控制,它涵蓋了高校財務管理的全過程。如何有效地對預算進行控制、充分發(fā)揮預算管理的重要作用、進一步提高資金使用的科學性和效益性、實現高校有限資源的優(yōu)化配置、保障高校各項工作的正常運行,具有十分重要的意義。
二、高校預算控制過程中存在的主要問題
近年來,高校預算管理改革取得了一些成效,但目前高校預算控制在管理機構與制度、編制內容與方法、預算執(zhí)行與考核等方面仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和現實問題,現分析如下:
(一)預算管理機構不健全
在現行管理體制下,高校預算的編制實際上主要由財務部門和有關部門的個別人員參與,學校的教學、科研及其他管理部門沒有積極主動地參與其中,全員參與預算管理的理念并未在高校中樹立起來。學校重大項目的決策基本取決于校領導,大多沒有提交職工代表大會討論,也沒有紀委、審計部門的監(jiān)督,預算編制的程序沒有實質性改變。高校預算管理機構不健全使得預算管理職責不明確、權力不制衡、分工不明晰、管理不到位,從而難以實現有效控制。
(二)預算編制內容不完整
目前高校預算還缺乏完整性,不能涵蓋學校的全部財務收支內容,不能全面反映學校整體財務收支情況和學?？傮w規(guī)模。尚未納入高校預算管理的資金主要有:1.銀行貸款。近年來伴隨高等教育事業(yè)的發(fā)展高校資金來源多渠道化,大量的銀行貸款成為保障高校各項事業(yè)快速發(fā)展的重要資金組成部分。但這部分巨大的資金卻不能為高校預算涵蓋,導致高校預算缺乏完整性。2.科研經費。近年來高?？蒲薪涃M逐年攀高,已成為高校經濟活動的重要資金來源之一。但是在實際工作中,大部分高校在預算編制時并沒有將科研經費收支情況納入學校預算,導致高校的會計信息失真。3.基本建設資金。按現行高校財務會計制度,基本建設財務和事業(yè)財務往往分開建賬、單獨核算管理,這樣高校巨大的基本建設資金也不在學校的預算中體現,加重了高校預算的不完整性。4.校辦產業(yè)資金。高校校辦產業(yè)體制、產權復雜多樣,公司經營收支情況難以在學校預算中體現。預算編制內容的不完整,使得高校的資金收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制,不利于高校綜合利用各項資金,不利于提高高校辦學資金的綜合使用效益。
(三)預算編制方法不科學
高校目前基本在沿用 “基數 增長”的增量預算編制方法,該方法簡便、易操作,但存在隨意性,既不科學規(guī)范,也不符合公平、效率原則,沒能真正做到以收定支,不利于調動各部門增收節(jié)支的積極性,加劇了資金供求矛盾,導致有限教育資源的浪費。另外,由于會計制度改革明顯滯后財政制度改革,出現了高校對外編報的預算與校內實際實施的預算存在“兩張皮” 不一致現象,使得預算在編制之初就具有“不可執(zhí)行性”。
(四)預算執(zhí)行約束力不強
目前,大多數高校的財務預算在執(zhí)行過程中均不同程度存在嚴肅性、約束力不強的現象,主要表現在:1.預算審批下達執(zhí)行的時間滯后。高校部門預算通常在當年的3、4月份經人大會議審議通過后批復下達,學校具體執(zhí)行的校內預算甚至到當年的4、5 月份才下達,而這時有很多經濟業(yè)務已經發(fā)生,預算管理無法做到事前、事中控制,失去了預算控制的意義。2.預算項目隨意調整、追加現象嚴重。在實際工作中,部分高校使用預算經費時擅自擴大開支范圍、提高開支標準、混淆開支渠道,造成預算變更頻繁,預算執(zhí)行剛性不強,缺乏應有的嚴肅性。3.預留的機動經費使用時缺乏約束力。高校在編制預算時,一般編制預留一定不可預見經費預算。但在實際執(zhí)行中,這部分資金難以控制其使用方向,往往成了常規(guī)公用經費超支的補充。預算執(zhí)行存在隨意性,一定程度削弱了預算的約束力。
(五)預算績效評價體系不完善
預算績效評價工作是預算管理的重要環(huán)節(jié),強調的是責任和績效。目前各高校在預算執(zhí)行中缺乏有效的績效評價體系,也沒有相應配套的獎懲措施,高校資金的使用效益缺乏應有的考核、監(jiān)督和評價。在執(zhí)行中沒有將部門經費與工作目標捆綁,沒有與工作績效掛鉤。部門負責人經濟責任不明確,事權和財權未能做到真正的統(tǒng)一。由于節(jié)約沒有獎勵,超支沒有控制和懲罰,造成各部門爭奪資金,加劇了資金短缺的矛盾,影響了資金使用效益,不利于學校事業(yè)的發(fā)展。
三、加強高校預算控制的對策
針對上述問題,高校亟需建立一個符合目前國內高等教育發(fā)展實際情況的預算控制管理體系。筆者認為,應從以下幾個方面加以完善,進一步提升高校的財務管理水平。
(一)建立健全預算管理組織機構
任何一個管理系統(tǒng)的有效運行,都必須有一套邏輯科學、合理規(guī)范、結構嚴謹的組織制度體系作保障,高校預算控制管理也不例外。為了保證預算實現有效控制,高校首先應建立各級預算管理的組織機構,健全從預測、決策到執(zhí)行、監(jiān)督、考核,按各級責任層次劃分的責任制,做到權責明確,管理到位。主要包括以下幾個方面:1.建立由行政一把手領導,教學副校長、財務副校長、財務處長及審計處長組成的、具有權威性的財務預算管理委員會,負責學校預算的總體平衡、宏觀協調、審批、控制、監(jiān)督和考核。2.學校教職工代表大會和紀委、審計處對學校民主理財和預算公開透明實行監(jiān)督。學校教職工代表大會審議學校預算、決算草案,提出質詢和修改意見,供學校預算管理委員會參考。紀委、審計處對學校預算管理和執(zhí)行部門的預算違法、違規(guī)行為,向學校領導提出報告,并進行調查處理。3.學校財務部門是學校預算管理的執(zhí)行部門,負責編制學校的預算、決算草案;負責學校預算執(zhí)行中的控制、調整;定期向上級主管部門和學校預算管理委員會報告預算執(zhí)行情況和決算情況。各經費主管部門負責編制本部門的經費需求預算、決算,組織和監(jiān)督本部門預算執(zhí)行,按規(guī)定向學校財務部門提交預算安排和決算情況。高校預算管理組織機構預算控制流程圖見圖1。
(二)推行全面及全過程預算控制
根據部門預算的要求,高校預算要囊括學校全部財務收支,真正做到一個部門一本預算。高校對凡涉及到資金的籌集、使用、耗費、收回、分配等財務活動,應全部納入預算管理,并按照項目編制,制定財務預算標準,實施財務預算控制,使高校各項經濟活動均受控于預算管理體系之中。高校財務部門要改變預算管理僅注重分配的觀念,將目標方式下的預算轉變?yōu)檫^程管理,強調部門行使職能過程中各項預算的全過程管理,突出預算的事前控制作用,建立以預算為核心的內部控制制度,統(tǒng)一籌劃和控制高校的有限財力,促進教育事業(yè)健康的發(fā)展。
(三)改革預算編制方法
進入21世紀,舊的預算編制方法已不適用于高校發(fā)展。預算編制應改變長期延用的“基數 增長”方法,由重投入式預算轉變?yōu)橹禺a出式預算。引入以成本效益分析為基礎的零基預算和績效預算。零基預算不同于傳統(tǒng)的增量預算編制方法,它對于任何一筆預算支出,都不是以現有費用水平為基礎,而是一切以零為起點,從根本上考慮費用支出的必要性及其數額的多少。這樣能使所編制的預算更切合當前的實際情況,從而使預算充分發(fā)揮其控制實際支出的作用?？冃ьA算是一種結果導向型預算,產出是高校內部預算投入的標準。高校內部各部門或學院在上報本部門預算的同時,還必須報送結合學校同階段發(fā)展規(guī)劃所制定的本部門工作目標;學校下達部門績效預算的同時,還應下達部門該階段工作目標,作為該部門本階段該預算金額投入應有的產出。對高校各部門而言,投入不僅僅是預算期內學校資金的現金投入,還應包括各部門占用的學校房屋、設備及實驗室的折舊損耗費,當然也還應包括占用的人力資源等。大力推進高?？冃ьA算管理,將績效目標、經費使用、績效考核相統(tǒng)一,實現資金效益最大化。
(四)強化預算執(zhí)行監(jiān)控力度
預算編制后,若不進行嚴格監(jiān)控,那么預算就形同虛設,完全失去了意義。這就要求高校制定相應的預算規(guī)章制度,加強對預算執(zhí)行過程的管理和控制,定期、不定期檢查和分析預算執(zhí)行情況,包括收入預算的執(zhí)行和支出預算的執(zhí)行,盡早發(fā)現差異,找出原因,加以控制。高?？山㈩A算執(zhí)行情況定期分析報告制度,由財務部門定期向校內各學院和部門提供預算執(zhí)行情況表,及時掌握各部門預算執(zhí)行動態(tài),并監(jiān)督各部門加強預算執(zhí)行管理;各部門都是預算責任中心,要樹立成本意識,定期向財務部門反饋預算執(zhí)行分析報告,對項目執(zhí)行進度和績效情況作出書面說明,使成本控制與事業(yè)任務完成進度同步。此外,各學校應嚴格執(zhí)行高校財務制度的相關規(guī)定,避免預算的隨意追加、調整。高校預算一經批復后,就應當成為一項必須嚴格執(zhí)行的財務制度,不得隨意追加或調整。經常性支出項目一般不應調整;對于確需追加或調整的,應當按照嚴格、規(guī)范的預算調整審批程序,方可調整。只有這樣,預算的嚴肅性、權威性才能真正樹立起來。
(五)完善預算績效考核制度
預算績效考核是預算執(zhí)行結果評估的重要環(huán)節(jié),是對高校預算執(zhí)行過程、完成結果以及產生的效益進行全面的考核評價。建立合理的預算績效考核制度,確保預算的嚴肅性,是提高預算管理的控制和約束力的可靠保證。高校要逐步建立一套完整的預算績效考核制度,明確考核的內容和指標、考核的標準和方法?？冃е笜说脑O定應遵循短期效益與長期效益相結合、定量和定性相結合的原則。通過合理的分析與比較,找出產生差異的原因,計算各因素指標的變動對預算完成的影響程度,系統(tǒng)地對高校預算執(zhí)行情況和財務狀況進行全面、綜合的評價,并對預算執(zhí)行程度、資金使用效益、效率進行專題分析。另外,高校應根據實際情況,制定切實可行的預算考核獎懲機制,結合對各部門預算執(zhí)行情況的考核,制定相應的配套獎懲措施,對積極增收節(jié)支、預算執(zhí)行情況良好、資金效益高的部門要表揚,并采取適當措施給予獎勵。對浪費資金、預算超支、預算執(zhí)行情況不好、資金使用效益低下的部門要批評,并適當扣減其部門經費,情節(jié)嚴重的,還要追究相關負責人的經濟責任。這樣可以維護預算的嚴肅性和有效性,充分調動學校內部各方面預算管理的積極性,使財務預算管理工作進入科學化、制度化、規(guī)范化的軌道。
四、結束語
高校預算管理的改革和創(chuàng)新是一個漸進的動態(tài)過程,受制于整個教育體制的改革進程和高校內部管理體系的變革進程?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第五十八條中明確指出:“建立科學化精細化預算管理機制,科學編制預算,提高預算執(zhí)行效率;加強經費使用監(jiān)督,強化重大建設項目和經費使用全過程的審計,確保經費使用規(guī)范、安全、有效;建立經費使用績效評價制度,加強重大項目經費使用考評”。高校應順應國家財政改革的要求,不斷加強自身的管理,更新預算管理觀念,細化預算管理,科學編制預算、嚴格執(zhí)行預算、規(guī)范調整預算、加強預算監(jiān)督與控制、完善預算執(zhí)行分析與考核制度,逐步形成一整套科學完善的預算管理控制體系,不斷提高資金使用效益,提升財務管理水平,促進高校各項事業(yè)快速健康的發(fā)展。
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