一、預(yù)算概述
實行部門預(yù)算是反映各部門收支活動的預(yù)算,編制部門預(yù)算是我國預(yù)算管理制度改革的主要內(nèi)容之一,是規(guī)范財政支出、強化預(yù)約束的重要措施,是預(yù)算管理制度改革和建立公共財政框架的基礎(chǔ)條件。實行部門預(yù)算有著及其重要的意義:首先,推行部門預(yù)算是完善分配制度的需要,實行部門預(yù)算的目的就是要使預(yù)算更加公開、透明和科學(xué),通過充分的論證,建立比較合理的定額指標(biāo)體系;其次,推行部門預(yù)算是提高工作預(yù)見性,減少盲目性的需要,所謂“預(yù)則立,不預(yù)則廢”就是強調(diào)預(yù)見的重要性,因此需要通過各種手段完善編制方法,減少隨意性和盲目性,提高預(yù)見性和可行性,以加強廉政建設(shè)的需要,執(zhí)行部門預(yù)算后,部門的支出得到了規(guī)范,支出的透明度提高,真正做到依法理財、民主理財,一方面增強了政府的調(diào)控能力,同時對廉政建設(shè)也起到了很好的推動作用。
二、預(yù)算編制中存在的主要問題
1、 對部門預(yù)算管理認識不足,重視不夠
部門預(yù)算是單位財務(wù)部門對本部門年度財務(wù)收支在綜合平衡的基礎(chǔ)上進行全面合理的安排,是進行財務(wù)管理的基本依據(jù),是實理年度工作目標(biāo)的保障。但是,有些單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理的重要性認識不夠,不按部門預(yù)算執(zhí)行。即便一些單位編制了部門預(yù)算,但在實際操作過程中不嚴格執(zhí)行,尤其是專項資金仍習(xí)慣于先辦事后批錢,先上項目后批資金的工作作風(fēng),結(jié)果是預(yù)算歸預(yù)算,還是領(lǐng)導(dǎo)說了算,導(dǎo)致大量資金被擠占挪用,有些項目因資金不能及時到位,且無法按時完成,因而直接影響了項目的順利進行和資金的使用效果。
2、 部門預(yù)算的編制還不夠規(guī)范
一是編制方法不盡科學(xué)。雖然目前各地基本采取零基預(yù)算法,但實際操作不夠徹底,仍然存有“基數(shù)加增長”的做法,主要是對一些公用經(jīng)費和專項業(yè)務(wù)經(jīng)費的安排,一般還是按照基數(shù)加適當(dāng)增長,這與實際要求有一定的出入。二是編時間不夠及時,導(dǎo)致部門預(yù)算批算較遲,這對部門單位嚴格執(zhí)行部門預(yù)算帶來許多負面影響。三是編制內(nèi)容不夠完整。主要是在年初編預(yù)算時,一些部門單位的收入項目不全,或者匡算不足,人為打折扣,有的甚至將部門單位收取的預(yù)算外收入不納入收入預(yù)算之中,未能做到預(yù)算內(nèi)外資金一本預(yù)算;一部分該由部門單位使用管理的支出項目,財政又不將其納入年初部門預(yù)算之中仍由財政部門控制下達,致使部門預(yù)算下達后,追加支出項目頻繁,使部門預(yù)算缺乏應(yīng)有的嚴肅和透明度。四是編制依據(jù)不夠充分合理。一方面表現(xiàn)在公用經(jīng)費定額難以準確確定,特別是相對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政財力比較拮據(jù)而言,編制定額普遍偏低,無法適應(yīng)和滿足部門單位正常運轉(zhuǎn)的需要。另一方面,鄉(xiāng)級財政部門在編制部門預(yù)存時,缺乏部門單位詳細的信息資料如各個部門收費收入的項目,政策依據(jù)、標(biāo)準以及收入變化分析資料,資產(chǎn)負債家底狀況及其對部門預(yù)算影響的資料,各部門單位專項業(yè)務(wù)職能以及保證正常運轉(zhuǎn)的最低公用經(jīng)費水平資料等等。目前,鄉(xiāng)級財政部門還未能建立一個比較完整、系統(tǒng)的編制部門預(yù)算的信息資料庫,因而在實際編制和審查部門單位預(yù)算時具有盲目性,失去應(yīng)用的主動權(quán)。五是編制及其批復(fù)不夠細化。主要是部門預(yù)算支出的預(yù)算用途不夠明確,未能按照預(yù)算支出科目進行詳細劃分、分解和批復(fù),結(jié)果容易造成相互混淆、相互擠占、相互調(diào)劑的現(xiàn)象。六是部門預(yù)算編制未能留用余地,使得部門預(yù)算可塑性較小,可操作性差。七是部門預(yù)算的調(diào)整不夠規(guī)范,審查不夠嚴格,存有頭重腳輕的現(xiàn)象。
3、 部門預(yù)算監(jiān)管還不到位
(1)監(jiān)督機制難以發(fā)揮實效。由于審查時間較短,專業(yè)機構(gòu)和人員缺乏、監(jiān)督審查程序不清等方面的原因,人大對政府預(yù)算的 監(jiān)督一直比較弱化,使具有法律意義的監(jiān)督流于形式,難以保證預(yù)算審查的質(zhì)量。
(2)缺乏相應(yīng)的績效評價。由于對財政資金使用“重分配、輕管理”、“重投入、輕效益”的傳統(tǒng)觀念仍然比較突出,不管是財政部門還是預(yù)算單位主要關(guān)注資金要投向哪里、怎么投入。對于資金使用要達到的預(yù)期目標(biāo)、實施效果如何,卻少有問津。缺乏績效考評機制。部門預(yù)算編制的質(zhì)量如何,當(dāng)年部門決算與當(dāng)年年初部門預(yù)算的差異程度有多大,尚未有人對此進行詳細的審核和比較分析。同時,部門預(yù)算特別是項目預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制。
三、完善鄉(xiāng)級部門預(yù)算改革的對策
1、 加強領(lǐng)導(dǎo),提高認識
預(yù)算理是各單位進行財務(wù)管理的基本依據(jù),是確保各項計劃和項目實現(xiàn)的根本保證,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、各單位必須加強領(lǐng)導(dǎo),強化部門和領(lǐng)導(dǎo)的法紀觀念,堅持依法行政,依法辦事,把預(yù)算管理工作納入各單位領(lǐng)導(dǎo)的重要議事日程。同時,要強化預(yù)算的剛性,維護預(yù)算的嚴肅性,逐步改變部門和單位隨意調(diào)整預(yù)算、隨意追加預(yù)算的現(xiàn)象。單位預(yù)算一經(jīng)研究確定,便具有約束力,不得隨意改變或調(diào)整,預(yù)算調(diào)整要按一定程序進行,并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體研究,上報本級財政部門批準后方可進行調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位、各部門要強化財務(wù)管理,規(guī)范財務(wù)審批程序,加強財務(wù)檢查監(jiān)督,保證預(yù)算工作順利進行。
2、建立項目庫,完善項目預(yù)算管理機制
建立項目庫,完善項目預(yù)算管理機制。一是合理區(qū)分基本支出和項目支出。不但要對內(nèi)容做出明確定性,而且要制定定量標(biāo)準。既要考慮日常公用經(jīng)費定額的大小,也要考慮列入項目支出的內(nèi)容不至于細碎,增加預(yù)算執(zhí)行的難度。二是要細分項目類型,建立合理的項目排列規(guī)則。部門在項目申報前要進行可行性論證,財政根據(jù)財力狀況和發(fā)展需要可統(tǒng)籌安排,除因重大政策調(diào)整或不可預(yù)見因素而發(fā)生的臨時性項目外,正常項目均應(yīng)實行滾動項目預(yù)算。三是加強項目支出的論證審核,避免執(zhí)行追加。對每年都需安排的補充正常經(jīng)費性質(zhì)的資金,一定要編入年初(下轉(zhuǎn)第78頁)
(上接第32頁)部門預(yù)算,在執(zhí)行過程中不得追加。預(yù)算單位要利用預(yù)算編制周期延長的有利條件,建立健全項目審核資料,加強考察論證,從而為預(yù)算編制、審查相互制約機制的建立奠定基礎(chǔ)。
3、 建立高效有序的財政資金運行監(jiān)督體系
財政監(jiān)督是以財政資金運行為中心的監(jiān)督,其目的就是實現(xiàn)依法行政、依法理財,保障法律、法規(guī)、政策、預(yù)算的實施,提高財政資金的使用效率。要建立一套有效的財政監(jiān)督體系,對財政運行的全過程進行監(jiān)督。一是對公共收入的監(jiān)督,包括對稅收收入的監(jiān)督,對各種公共收費、預(yù)算外收入、債務(wù)收入以及其他收入的監(jiān)督;二是公共預(yù)算過程及執(zhí)行情況的監(jiān)督,包括對預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的監(jiān)督和對決算的監(jiān)督。
