一、預(yù)算會計向政府會計改革的背景
政府會計是會計學(xué)的一個分支,它利用宏觀管理信息系統(tǒng)和管理方式,以政府預(yù)算管理為中心,進行核算、監(jiān)督中央及地方政府業(yè)務(wù)活動情況。它以建立經(jīng)濟、社會和政治決策的會計體系為目的。隨著我國不斷深入的社會主義市場經(jīng)濟體制改革,財政預(yù)算管理體制作為我國宏觀經(jīng)濟管理的一項根本制度,也在不斷改革、完善。我國是國際會計師聯(lián)合會的一員,推進政府會計改革對于加快建設(shè)我國公共服務(wù)型政府,推進政府財政財務(wù)信息公開,加速我國的政府會計與國際會計慣例的接軌,進而加強與各國的財務(wù)會計信息溝通及對各國政府會計的比較研究,具有重要意義。因此,在2006年,十一五發(fā)展規(guī)劃綱要中納入了政府會計改革工作。2009年底,推進政府會計改革的建議由審計署上報國務(wù)院;溫家寶總理和李克強副總理隨后都在財政部呈報的《關(guān)于建立完善政府會計制度有關(guān)情況報告》上做出重要批示。可見,通過支持政府會計改革,推行政府會計的改革勢在必行。
二、預(yù)算會計向政府會計改革的必要性
(一)我國現(xiàn)行預(yù)算會計制度存在的弊端
1.財務(wù)會計體系結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)。按照組織類別的不同,我國現(xiàn)行預(yù)算會計設(shè)立了財政總預(yù)算會計、行政單位會計以及事業(yè)單位會計三個較為獨立的分支。各分支采用著不同的會計制度,側(cè)重于不盡相同的核算重心,記錄不同性質(zhì)單位的經(jīng)濟事項。以財政總預(yù)算會計為例,它核算的是預(yù)算資金的“收”和“撥”,而且側(cè)重于“撥”的核算。當(dāng)財政資金到支出單位后形成的資產(chǎn)和投資權(quán)益,以及撥款的效益都不能反映在財政總預(yù)算的會計賬面上。這使得政府難以掌握系統(tǒng)的資產(chǎn)核算資料和對預(yù)算資金的有效監(jiān)控。預(yù)算會計體系組成部分之間缺乏協(xié)調(diào)性,不利于生成政府整體的財務(wù)報告,財政預(yù)算管理效果受到影響。
2.缺乏政府財務(wù)報告制度,財務(wù)報告系統(tǒng)的缺陷明顯?？傮w看來,財務(wù)報表的內(nèi)容簡單,社會保障預(yù)算、債務(wù)收支預(yù)算、國有資產(chǎn)預(yù)算等會計信息都需要以加強預(yù)算管理。而現(xiàn)行財務(wù)報表體系主要反映預(yù)算的執(zhí)行情況,對失業(yè)金、養(yǎng)老金等的安全、使用及各級政府在其他財務(wù)方面的信息披露較少。因而,現(xiàn)行的財務(wù)報告系統(tǒng)難以反映政府的整體財務(wù)狀況,也難以滿足對績效信息的需要。另外,從報表結(jié)構(gòu)來看,財務(wù)報表的項目設(shè)置上不科學(xué)。行政事業(yè)單位的收入和支出項目在收入支出表和資產(chǎn)負(fù)債表中同時列示,這不符合國際慣例,也不能掌握政府的實際財務(wù)狀況。再者,我國的報表缺乏公允性。我國的政府審計報告是政府審計機關(guān)進行的與政府財務(wù)相分離的審計監(jiān)督行為,在西方,它是不具有效力的政府報告而影響報表的公允性。
3.缺乏統(tǒng)一規(guī)范的會計準(zhǔn)則和會計制度體系。我國的預(yù)算會計事務(wù)都要在現(xiàn)行的 會計制度規(guī)范下進行。由于會計制度對會計事項的各種規(guī)定都是在現(xiàn)有制度下做出的,所以適應(yīng)性較差。而在我國財政工作深入進行大幅的改革,會計環(huán)境也發(fā)生了很大的變化,使得會計制度規(guī)范落后于會計環(huán)境的變化,使整個會計制度缺乏靈活性和適應(yīng)性,會計信息的質(zhì)量難以保證。
(二)建立我國政府會計的必要性
隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財政體制的改革、政府收支分類科目的變化、政府績效評價制度的建設(shè)以及政府監(jiān)督的加強等,均對政府經(jīng)濟活動的政府會計信息提出了更高要求,需要建立一個完善的政府信息系統(tǒng),全面反映政府的各項活動(包括經(jīng)濟活動),評價其業(yè)績,對政府形成一種有效的制約和監(jiān)督,建立我國政府會計有其必要性和緊迫性。
1.政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。上世紀(jì)90年代以來,隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政的逐步建立,政府在經(jīng)濟發(fā)展中的地位發(fā)生變化。政府與市場在經(jīng)濟運行中的分工逐步清晰,政府逐步向服務(wù)型、管理型和績效型的方向轉(zhuǎn)變職能。要盡快實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,首先需要建立一個可以全面反映政府的各項經(jīng)濟活動和減少政府的公共受托責(zé)任的會計信息系統(tǒng)。建立符合中國國情的而又規(guī)范的政府會計已十分迫切。
2.深化預(yù)算管理體制改革的必然要求。我國在構(gòu)建公共財政的改革框架下,進行了實施部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付以及國庫單一賬戶制度等一系列的財政預(yù)算管理體制改革。這些改革不僅既給會計核算增添了許多新內(nèi)容,又使政府會計面臨的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了較大的變化。會計核算的中心也向一級政府轉(zhuǎn)移,政府作為采購的主體,在操作中采用的卻是不同的會計制度,會計信息的質(zhì)量必將受到影響。因而,政府會計方向改革,提供整個政府財務(wù)狀況的信息已十分必要。
3.滿足信息使用者需求變化的必然要求。隨著經(jīng)濟發(fā)展,我國民主法制等各項事業(yè)建設(shè)的穩(wěn)步推進,人民群眾參政、議政的素質(zhì)和覺悟的提高,對關(guān)系到全民切身利益的社會保障資金的管理以及市政項目建設(shè)等的管理問題上關(guān)注較高,而現(xiàn)行的預(yù)算會計提供會計信息已不能滿足這種需要。
三、政府會計改革的主要內(nèi)容及預(yù)算會計向政府會計改革的準(zhǔn)備工作
(一)政府會計改革的目標(biāo)及主要內(nèi)容
政府會計改革的目標(biāo)就是使政府會計信息能夠為政府各級領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù),為政府進行財務(wù)管理服務(wù),同時還要為人大和社會公眾對政府財務(wù)活動的監(jiān)督服務(wù)。政府會計要為人大,政府及所屬各部門、單位的管理者,上級政府有關(guān)部門,以及社會上關(guān)心政府會計信息的人士等提供包括政府管理和使用的公共經(jīng)濟資源和預(yù)算收支執(zhí)行信息、財務(wù)狀況信息、成本信息、績效評價等所需的會計信息。因此,政府會計改革主要內(nèi)容要從以下方面著手:
1.制定政府會計準(zhǔn)則。政府會計準(zhǔn)則是指導(dǎo)政府會計實務(wù)的具體規(guī)范。它在政府會計的概念框架下制訂的。發(fā)達國家的政府實踐經(jīng)驗告訴我們,用會計準(zhǔn)則的方式規(guī)范政府會計工作被越來越多的國家使用。我國是國際會計師聯(lián)合會的一員,我國要想發(fā)揮在國際政府會計中的作用,積極參與國際政府會計活動,就要借鑒上述會計準(zhǔn)則,逐步改進、完善我國的政府會計與財務(wù)報告,制定符合國情的,與國際接軌的政府會計準(zhǔn)則。
2.改進政府財務(wù)報告。政府財務(wù)報告對政府會計目標(biāo)的實現(xiàn)的意義重大。它可以全面、系統(tǒng)地反映政府財務(wù)狀況,是披露政府會計綜合信息的規(guī)范化途徑。
3.采用成本會計和選擇性的采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計基礎(chǔ)。政府會計使用權(quán)責(zé)發(fā)生制是適應(yīng)當(dāng)前改革趨勢的會計基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制為有關(guān)業(yè)務(wù)活動提供了更加綜合的成本信息,進一步增強政府的財政透明和財政責(zé)任。另外,權(quán)責(zé)發(fā)生制提供的信息能提高評價管理績效的準(zhǔn)確度,強化財政績效評價和政府的公共受托責(zé)任。其提供全面的負(fù)債信息,也有利于政府控制管理財政風(fēng)險。
(二)從預(yù)算會計向政府會計改革的準(zhǔn)備工作
廣東省根據(jù)財政部有關(guān)政府會計改革的統(tǒng)一部署,結(jié)合該省實際情況,選擇個別市作為財政層面的試點單位,試編部分事項權(quán)責(zé)發(fā)生制財政報告;結(jié)合該省財務(wù)集中核算監(jiān)管工作,在充分征求單位意見的基礎(chǔ)上,選擇部分規(guī)模適當(dāng)、核算內(nèi)容較豐富、財政管理水平較高的省級單位作為部門層面的試點單位,根據(jù)不同的會計基礎(chǔ)實行平行記賬;各級財政可試編部分事項權(quán)責(zé)發(fā)生制財政報告。廣東省的經(jīng)濟可資借鑒,與此同時,還要從以下方面進行準(zhǔn)備工作。
1.借鑒國外經(jīng)驗,結(jié)合我國國情,制定政府會計準(zhǔn)則。發(fā)布制定政府會計準(zhǔn)則對我國而言是一項艱巨的任務(wù)。首先,對我國來講,這是個新生事物,我們的認(rèn)識和經(jīng)驗不足。另一方面,政府會計的改革牽扯到與財政改革相關(guān)的多方面因素,注定了改革是一個長期的過程。因此,我國制定和發(fā)布政府會計準(zhǔn)則不宜操之過急,應(yīng)借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,結(jié)合我國的國情,要分步驟完成。首先要完善與有利于推行政府會計改革相關(guān)法律。其次,要由簡到繁、逐步制訂、完善會計準(zhǔn)則。要首先明確與政府會計有關(guān)的會計目標(biāo)和主體、核算對象和原則、記賬基礎(chǔ)、會計要素、財務(wù)報告等基礎(chǔ)性事項,并在此基礎(chǔ)上,補充和完善準(zhǔn)則項目框架形式,最終形成完備的政府會計準(zhǔn)則體系
2.改進政府財務(wù)報告。目前我國政府會計統(tǒng)一的財務(wù)報告制度并未最終形成。財務(wù)報告的范圍小,不能全面反映政府的綜合信息,也不能很好地解脫政府的受托責(zé)任。因而,要從政府財務(wù)報告關(guān)注的使用者、政府財務(wù)報告主體、政府財務(wù)報告內(nèi)容三個方面來改進政府財務(wù)報告。對于政府財務(wù)報告關(guān)注的使用者而言,我國的政府會計報告應(yīng)關(guān)注包括納稅人等普通市民、立法機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)、貸款人、政府部門和官員等會計信息使用者的需求。對政府財務(wù)報告主體而言,政府財務(wù)報告要以政府整體的財務(wù)報告為主,以政府為報告主體編制合并財務(wù)報表,向會計信息使用者公布財務(wù)報告。對于政府財務(wù)報告內(nèi)容而言,可以設(shè)置財政負(fù)債明細表及附注,以詳細、充分反映財政負(fù)債信息。
3.加快政府會計改革的人才培養(yǎng)。政府會計改革的人才隊伍建設(shè)是改革的關(guān)鍵,也是改革的重點難點。國外的經(jīng)驗表明,推行政府會計改革必須要有相應(yīng)的人才熟悉操作新的會計制度。因而,組織培訓(xùn)好相關(guān)人員,建立一支政府會計改革的制度安排和實務(wù)操作相匹配的會計人才隊伍,對于我國來說十分迫切?，F(xiàn)行的預(yù)算會計管理現(xiàn)狀,決定我國政府會計人才的不足。因此,要進行政府會計改革就要高度重視政府會計人才的培養(yǎng)。政府可以分層次、有計劃、有步驟加強培養(yǎng)政府會計人才。首先,在財政部門培養(yǎng)制定政策制度的人員;其次,在政府主管部門培養(yǎng)推行政策制度的人員;最后,在預(yù)算單位培養(yǎng)具體操作的人員。
4.建立我國政府會計信息管理系統(tǒng)。信息管理系統(tǒng)是政府會計改革的技術(shù)支持。我國可以基于國庫集中收付系統(tǒng),改進整合、拓寬其功能而形成政府會計、政府采購、國庫集中收付及國債發(fā)行等管理一體化的政府會計信息管理系統(tǒng)。
