20世紀(jì)初以來,上市公司財(cái)務(wù)舞弊案件在國內(nèi)外大量出現(xiàn),這透露了資本市場監(jiān)管的薄弱之處,也引起了人們對會計(jì)信息監(jiān)管問題的重新思考。2009年11月,財(cái)政部會計(jì)信息質(zhì)量檢查第十五號公告公布了對38家上市公司會計(jì)信息質(zhì)量進(jìn)行檢查的結(jié)果,東盛科技股份有限公司等6家上市公司存在違規(guī)核算收入和成本、操縱利潤等問題,占抽查樣本的15.8%,這表明我國上市公司會計(jì)信息監(jiān)管仍有待完善。本文對我國上市公司會計(jì)信息監(jiān)管存在的主要問題及對策進(jìn)行了探討。
一、我國上市公司會計(jì)信息監(jiān)管存在的主要問題
(一)法律監(jiān)管未能發(fā)揮其應(yīng)有的威懾作用
我國法律對會計(jì)信息披露違法違規(guī)行為的處罰力度不夠,表現(xiàn)出重刑事責(zé)任和行政責(zé)任,輕民事賠償責(zé)任的特點(diǎn),最終導(dǎo)致法律監(jiān)管未能發(fā)揮其應(yīng)有的威懾作用。從我國當(dāng)前會計(jì)信息造假違規(guī)案件的查處情況看,注重對公司的整體處罰,處罰力度的加大基本上體現(xiàn)在追究主要責(zé)任人的刑事責(zé)任上。在財(cái)產(chǎn)責(zé)任方面一般表現(xiàn)為對當(dāng)事人的違法所得全部由國家罰沒,對投資者的民事賠償責(zé)任起訴率低,結(jié)案率和獲賠率低。雖然《證券法》規(guī)定了民事賠償責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)的原則,最高法院《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》對審理證券民事賠償案件作了系統(tǒng)性解釋,但只限于虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛,沒有對內(nèi)幕交易和操縱市場等其他違法行為引起的侵權(quán)糾紛予以解釋,在司法實(shí)踐中操作性較差。此外,最高法院《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》對虛假陳述民事訴訟設(shè)置前置程序,增加了投資者維權(quán)的成本和難度。其中代表人訴訟的判決只對參加登記的受害人有效,在訴訟時(shí)效期間內(nèi)未登記權(quán)利的,則不適用判決結(jié)果。這就使訴訟標(biāo)的額、民事賠償?shù)耐亓蛯η謾?quán)行為的警示作用大大受到削弱。
(二)政府多頭監(jiān)管為虛假會計(jì)信息披露創(chuàng)造了機(jī)會和動機(jī)
我國上市公司會計(jì)信息政府監(jiān)管的主要問題是政出多門,各監(jiān)管主體權(quán)責(zé)界定不清,部門之間相互協(xié)調(diào)困難,監(jiān)管效率低,甚至為虛假會計(jì)信息披露提供了可乘之機(jī)。目前,我國制定與上市公司信息披露法規(guī)有關(guān)的機(jī)構(gòu)有:全國人大、中國證監(jiān)會、財(cái)務(wù)部和國家體改委等幾大部門。眾多的監(jiān)管部門不僅功能交叉,標(biāo)準(zhǔn)不一,還分散管理,缺乏橫向信息溝通和相互協(xié)調(diào),實(shí)際工作中沒有形成監(jiān)管合力。最為明顯的是財(cái)政部和證監(jiān)會,盡管證監(jiān)會頒布了多項(xiàng)信息披露的準(zhǔn)則,但所有的會計(jì)準(zhǔn)則(包括披露準(zhǔn)則)都是由財(cái)政部制定的,這種混亂關(guān)系弱化了政府監(jiān)管的權(quán)威性和有效性,甚至導(dǎo)致部門之間的利益之爭,其直接后果是不協(xié)調(diào)甚至矛盾的“紅頭文件”紛紛出臺,朝令夕改、變通性解釋大量存在,給披露虛假信息者提供了可乘之機(jī)。其次,多頭監(jiān)管也增加了監(jiān)管成本,這部分成本最終由企業(yè)承擔(dān),增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。多頭重復(fù)性檢查必然使處于高壓下的企業(yè)或者成為任人擺布的木偶(守法者),或者奮起而抗之,尋求自我利益的實(shí)現(xiàn)(違法者),兩者都是監(jiān)管無效的表現(xiàn)。再次,多頭監(jiān)管也為“尋租”提供了更大空間。政府監(jiān)管越多,政府官員設(shè)“租”越多,被監(jiān)管主體“尋租”越多,雙方獲取的利益越大,誠實(shí)守法的會計(jì)人員就越無立足之地,法制和監(jiān)管部門的權(quán)威也就越低。其導(dǎo)致的直接后果是,企業(yè)對經(jīng)濟(jì)利益的追求不是致力于新增價(jià)值的創(chuàng)造,而是挖空心思地尋求包括濫用會計(jì)政策在內(nèi)的尋租方式以對既有財(cái)富進(jìn)行重新分割,社會的發(fā)展呈現(xiàn)為停滯甚至倒退。
(三)社會監(jiān)管質(zhì)量亟待提高
上市公司會計(jì)信息社會監(jiān)管的主要方式是注冊會計(jì)師審計(jì),當(dāng)然也有新聞媒體等社會輿論的監(jiān)督。在現(xiàn)行的審計(jì)制度安排下,本來是公司所有者、經(jīng)營者與會計(jì)事務(wù)所三者間的相互獨(dú)立關(guān)系,由于種種原因使得公司經(jīng)營者代行選擇會計(jì)事務(wù)所的權(quán)力而使得注冊會計(jì)師審計(jì)很難保持真正的獨(dú)立。一方面企業(yè)經(jīng)營管理者既是被審計(jì)者,又是決定審計(jì)機(jī)構(gòu)聘用、續(xù)聘、收費(fèi)等事項(xiàng)的委托者;另一方面審計(jì)者的生存和發(fā)展必須依靠被審計(jì)者,會計(jì)師事務(wù)所客戶數(shù)量的多少更多地取決于會計(jì)師事務(wù)所的社會關(guān)系及其審計(jì)結(jié)果是否滿足被審計(jì)單位的需要。如果審計(jì)結(jié)果不能滿足被審計(jì)者的需要,審計(jì)者就面臨被解聘的風(fēng)險(xiǎn)。加上審計(jì)市場供需不平衡,這就造成事務(wù)所為爭奪客戶而不得不提供增值服務(wù)。這樣的委托關(guān)系不利于會計(jì)師事務(wù)所保持其獨(dú)立性,影響了會計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)質(zhì)量。從財(cái)政部門對會計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)檢查看:2006年對會計(jì)師事務(wù)所的處理處罰比例為13.8%、2007年32.7%、2008年36.3%。這些數(shù)據(jù)表明,目前會計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)質(zhì)量仍然不是很高,而且有逐年攀升的趨勢。不斷披露的會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師審計(jì)失誤、出具虛假審計(jì)報(bào)告的事件,也表明注冊會計(jì)師審計(jì)質(zhì)量亟待提高。此外,對注冊會計(jì)師的違規(guī)行為處罰力度不夠也在一定程度上影響了注冊會計(jì)師審計(jì)質(zhì)量。注冊會計(jì)師的違規(guī)行為沒有得到有力的懲處,在較低的違規(guī)成本和較高的收益之間衡量之后,使得一些注冊會計(jì)師和會計(jì)師事務(wù)所冒險(xiǎn)出具虛假報(bào)告,侵害股東的權(quán)益。
(四)上市公司內(nèi)部自我監(jiān)管失效
上市公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在會計(jì)信息監(jiān)管方面的失效表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是所有者對會計(jì)信息的監(jiān)管失效。董事長及董事本身應(yīng)該是所有者的代表,是防止經(jīng)營者提供虛假財(cái)務(wù)報(bào)告的監(jiān)管者。但是董事會構(gòu)成的研究表明,我國上市公司“一股獨(dú)大”現(xiàn)象嚴(yán)重,董事會中在經(jīng)理層擔(dān)任職務(wù)的董事比率偏高,甚至很多上市公司的董事長兼任總經(jīng)理,由于“一身兼二職”,董事會與經(jīng)理層之間的制衡機(jī)制失效。而且,隨著企業(yè)集團(tuán)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大,特別是實(shí)行股票期權(quán)制和年薪制并與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤以后,為了保證企業(yè)的“好”業(yè)績,董事長、總經(jīng)理往往合謀提供虛假會計(jì)信息。二是監(jiān)事會的監(jiān)管失效。目前監(jiān)事的提名及產(chǎn)生的程序不合理,多由公司內(nèi)部人員擔(dān)任,在行政上置于總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)之下。要他們?nèi)ケO(jiān)督董事會與經(jīng)理層的行為只能是紙上談兵。深圳證券交易所的一份研究報(bào)告顯示,我國上市公司中有52.9%的監(jiān)事會沒有檢查過公司的財(cái)務(wù)活動,94.11%的監(jiān)事會沒有明示過董事會的違規(guī)行為。三是由于公司治理結(jié)構(gòu)在董事會等方面存在的不足導(dǎo)致上市公司內(nèi)部會計(jì)控制制度失效,內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性差。會計(jì)人員作為會計(jì)信息的直接生產(chǎn)者,他們必須接受企業(yè)負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo),按企業(yè)負(fù)責(zé)人的管理要求完成會計(jì)工作,并由此獲得薪金、升遷、獎(jiǎng)勵(lì)等利益。因此,當(dāng)控制環(huán)境差時(shí),內(nèi)部會計(jì)控制制度執(zhí)行極易失效。同時(shí),在控制環(huán)境很差的氛圍下,內(nèi)部審計(jì)人員可能會對揭示在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題有所顧忌,從而使內(nèi)部審計(jì)流于形式。
二、完善我國上市公司會計(jì)信息監(jiān)管的對策
(一)健全民事賠償法律體系和訴訟程序,強(qiáng)化法律監(jiān)管的威懾力和有效性
西方成熟證券市場的實(shí)踐證明,對會計(jì)信息違法違規(guī)者最具威懾力的并不是刑事訴訟或監(jiān)管部門的處罰,而是千百萬受騙中小股東提出的民事索賠訴訟。因此,我國當(dāng)前應(yīng)盡快建立和完善會計(jì)造假、會計(jì)信息失真引起的民事索賠制度,盡快制定出臺《證券投資者保護(hù)法》,并借鑒消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會的成熟經(jīng)驗(yàn),比照證券投資者保護(hù)基金的做法,成立投資者權(quán)益保護(hù)協(xié)會和市場救助基金,具體開展投資者權(quán)益保護(hù)工作,填補(bǔ)我國證券投資者保護(hù)的法律空缺,健全證券民事賠償法律體系。此外,還應(yīng)調(diào)整訴訟程序,取消前置程序,出臺受理、審理因內(nèi)幕交易等其他證券違法行為引發(fā)的侵權(quán)案件的司法解釋,積極推動建立集團(tuán)訴訟制度,妥善解決人數(shù)眾多的糾紛,且有利于降低訴訟成本,保障法制的統(tǒng)一和權(quán)威。
(二)理順政府監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制,發(fā)揮政府監(jiān)管的主導(dǎo)作用
要進(jìn)一步理順政府監(jiān)管的體制和運(yùn)行機(jī)制,明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)范圍并構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,真正發(fā)揮政府在會計(jì)監(jiān)管中的主導(dǎo)作用。首先,應(yīng)以立法的形式明確界定財(cái)政部門、證監(jiān)會、審計(jì)署等監(jiān)管部門對上市公司會計(jì)信息監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)限,避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管“真空”,使有限的監(jiān)管資源得到合理的利用,提高監(jiān)管效率。其次,在組織設(shè)計(jì)上,可由全國人大牽頭成立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——公共監(jiān)督管理委員會,該委員會成員主要由身份獨(dú)立的投資者代表、政府部門代表及會計(jì)和審計(jì)相關(guān)專業(yè)人士等組成,負(fù)責(zé)會計(jì)工作的監(jiān)管與協(xié)調(diào)。作為全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)負(fù)責(zé)規(guī)范、協(xié)調(diào)全國會計(jì)政府監(jiān)管工作的常設(shè)組織,其管理的對象是負(fù)責(zé)我國上市公司會計(jì)信息監(jiān)管工作的政府機(jī)構(gòu)和部門以及會計(jì)師事務(wù)所;其職能是按照法律規(guī)定,進(jìn)一步明確各監(jiān)管部門的監(jiān)管職能范圍,促進(jìn)各監(jiān)管部門之間的工作協(xié)調(diào),在出現(xiàn)會計(jì)信息監(jiān)管“越位”或“缺位”時(shí)進(jìn)行及時(shí)調(diào)控,在各監(jiān)管職能部門的監(jiān)管工作受到社會質(zhì)疑的時(shí)候,對實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查,并作出處理意見。
(三)改革現(xiàn)行審計(jì)制度,提高社會監(jiān)管質(zhì)量
要改革現(xiàn)行審計(jì)制度,割斷注冊會計(jì)師與各方的諸多聯(lián)系,保證注冊會計(jì)師審計(jì)的獨(dú)立性。如可以借鑒美國2002年《薩班斯——奧克萊斯法》的規(guī)定,把審計(jì)委員會提升到上市公司法定審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位,由審計(jì)委員會直接負(fù)責(zé)聘用和監(jiān)督會計(jì)師事務(wù)所的審計(jì),并決定其報(bào)酬數(shù)額,注冊會計(jì)師直接向?qū)徲?jì)委員會負(fù)責(zé)。為了保證審計(jì)委員會的獨(dú)立性,必須保證審計(jì)委員會完全由獨(dú)立董事組成,并至少包括一名財(cái)務(wù)專家,且擁有財(cái)務(wù)資金上的獨(dú)立權(quán)限,有權(quán)支配足夠的資金以支付注冊會計(jì)師出具審計(jì)報(bào)告和必要時(shí)聘用外部咨詢顧問等的費(fèi)用。同時(shí),為了保證組成審計(jì)委員會獨(dú)立董事的獨(dú)立性,獨(dú)立董事除擔(dān)任獨(dú)立董事職位可以獲得薪酬外,不得從上市公司及其關(guān)聯(lián)方獲得任何形式的其他報(bào)酬。另外,為了避免注冊會計(jì)師提供非審計(jì)服務(wù)會影響審計(jì)的獨(dú)立性,應(yīng)禁止注冊會計(jì)師對同一客戶既提供審計(jì)業(yè)務(wù)又提供咨詢服務(wù)。此外,還應(yīng)強(qiáng)化注冊會計(jì)師行業(yè)外的監(jiān)督,加大違法處罰力度和違法成本,使作弊者因作弊而獲得的收入不足以賠償其損失,才能在法律層面上保證注冊會計(jì)師審計(jì)質(zhì)量。
(四)完善治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制,強(qiáng)化上市公司內(nèi)部監(jiān)管
上市公司會計(jì)信息內(nèi)部監(jiān)管的強(qiáng)化主要包括兩個(gè)層次:一是進(jìn)一步完善公司法人治理結(jié)構(gòu),以強(qiáng)化所有者及監(jiān)事會對經(jīng)營者的制衡作用。一方面要逐步調(diào)整上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu),積極發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者,允許和引導(dǎo)基金、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)持股,逐步解決“一股獨(dú)大”的問題;另一方面要改善監(jiān)事會結(jié)構(gòu),提高中小股東代表、債權(quán)人代表等在監(jiān)事會中的比重,擴(kuò)大監(jiān)事會規(guī)模,強(qiáng)化其監(jiān)督制衡作用。二是完善以內(nèi)部會計(jì)控制為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制體系,以強(qiáng)化對會計(jì)信息生產(chǎn)過程的監(jiān)管和控制。要建立健全以內(nèi)部會計(jì)控制為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制制度體系。應(yīng)當(dāng)在明確上市公司負(fù)責(zé)人的會計(jì)責(zé)任及其相應(yīng)的法律責(zé)任的基礎(chǔ)上,明確會計(jì)人員的職責(zé)權(quán)限,工作規(guī)程和紀(jì)律要求,構(gòu)建有效的會計(jì)系統(tǒng),并在公司內(nèi)部營造有利的控制環(huán)境,保證單位負(fù)責(zé)人的管理意志在各個(gè)環(huán)節(jié)得以實(shí)施,保證會計(jì)人員按程序、要求處理會計(jì)事務(wù),保證處理會計(jì)事務(wù)的規(guī)則、程序能夠有效防范、控制違法舞弊等行為的發(fā)生,進(jìn)而達(dá)到治理會計(jì)信息失真的目的。
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