在生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境脆弱而又經(jīng)濟基礎薄弱的汶川地震災區(qū)開展災后重建,生態(tài)環(huán)境保護的任務緊迫而艱巨。災區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護問題歸根結底是災區(qū)及其災后重建環(huán)境成本的控制問題。環(huán)保部副部長潘岳指出:重建不應是簡單的恢復,而需要更具理性和預見性,必須在新的發(fā)展理念指導下作出更加符合客觀規(guī)律的決策。因此,需要在可持續(xù)發(fā)展理念指導下,對比災后重建及其環(huán)境成本控制的目標與原則,總結災后重建環(huán)境成本控制的得與失,探討加強災后重建環(huán)境成本控制的制度安排,為災區(qū)長遠可持續(xù)發(fā)展提供參考。
一、災后重建的目標與原則
(一)災后重建的目標
《汶川地震災后恢復重建總體規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)明確指出:災后恢復重建關系到災區(qū)群眾的切身利益和長遠發(fā)展。因此,《規(guī)劃》提出的災后重建目標是“用三年左右時間完成恢復重建的主要任務……努力建設安居樂業(yè)、生態(tài)文明、安全和諧的新家園,為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎?！睘暮笾亟ㄉ鷳B(tài)環(huán)境保護和災區(qū)長遠可持續(xù)發(fā)展目標被提升到國家戰(zhàn)略高度。
(二)災后重建的基本原則
《汶川地震災后恢復重建條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定,災后恢復重建應遵循經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相結合的原則,要協(xié)調好當前重建需要和今后長遠發(fā)展的關系。①同時,《規(guī)劃》也提出了災后重建要保護生態(tài)環(huán)境,根據(jù)資源環(huán)境承載能力,科學優(yōu)化城鄉(xiāng)布局和產(chǎn)業(yè)結構,促進人與自然和諧、協(xié)調發(fā)展的基本原則。
環(huán)境成本的形成來自社會經(jīng)濟活動對環(huán)境造成的影響,而對環(huán)境成本的控制正是要達到減輕或消除這種影響。可見,災區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護與可持續(xù)發(fā)展問題歸根結底是災區(qū)及其災后重建環(huán)境成本的控制問題。
二、災后重建環(huán)境成本控制的現(xiàn)狀分析
(一)災后重建環(huán)境成本控制取得的成績
1.實現(xiàn)了環(huán)保規(guī)劃與環(huán)境影響評價的體制機制創(chuàng)新
(1)環(huán)保規(guī)劃“擠進”國家戰(zhàn)略規(guī)劃,獲得重大突破。地震后不久,環(huán)境保護部組織力量制定了《汶川地震災后恢復重建生態(tài)修復專項規(guī)劃》(以下簡稱《專項規(guī)劃》)?！秾ｍ椧?guī)劃》的制定與實施,在為災后重建生態(tài)環(huán)境保護提供科學指導,取得災后重建生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境成本有效控制優(yōu)秀業(yè)績的同時,它更是環(huán)保規(guī)劃進入國家級戰(zhàn)略規(guī)劃的重大突破。
(2)環(huán)境影響評價介入國家級戰(zhàn)略規(guī)劃并與項目規(guī)劃同步實施,實現(xiàn)戰(zhàn)略性重大突破。在此次災后重建過程中,環(huán)境影響評價與各級災后重建項目規(guī)劃做到了同步跟蹤、同步進行、同步審批的歷史性突破。
(3)進一步健全了從中央到地方的環(huán)保監(jiān)控體系。在災后重建過程中,從中央到地方的各級環(huán)保部門都積極地全程參與了重建規(guī)劃及其環(huán)評工作,對環(huán)境成本實施源頭控制,取得了理想的效果。這次成功探索,進一步健全了從中央到地方的環(huán)保監(jiān)控體系。
(4)明確了政府在環(huán)境成本控制中的主體地位與責任?！稐l例》對災區(qū)環(huán)境保護作出了特別規(guī)定,并對不同階段的工作責任主體都作了明確規(guī)定。比如關于恢復重建規(guī)劃,主要由國務院的發(fā)展改革委員會組織有關部門編制,報國務院批準以后實施。關于重建規(guī)劃的具體實施,明確規(guī)定由地震災區(qū)的各級人民政府負責實施。
2.全面科學規(guī)劃,從源頭加強環(huán)境成本控制
《條例》明確規(guī)定,災后重建規(guī)劃應當包括總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調整規(guī)劃和生態(tài)修復規(guī)劃等專項規(guī)劃。②同時,環(huán)保部還明確要求“要根據(jù)當?shù)氐刭|條件和資源環(huán)境承載能力,認真負責地搞好規(guī)劃環(huán)評,對災區(qū)擬重建的區(qū)域范圍、總體布局、產(chǎn)業(yè)結構和功能分區(qū)提出建議,積極推進災區(qū)科學重建?！睆脑搭^控制污染和加強環(huán)境成本控制。
3.強化執(zhí)行力,提升環(huán)境成本控制實效
在災后安置與恢復重建過程中,通過強化對《條例》和《規(guī)劃》等的執(zhí)行力,取得了生態(tài)環(huán)境保護與環(huán)境成本有效控制的優(yōu)異業(yè)績。主要體現(xiàn)在以下三個方面。
(1)災后調查與評估方面。災后不久,環(huán)境保護部就向國務院提交了《關于汶川特大地震災后環(huán)境安全評估及應對措施項目階段成果的報告》,并在此基礎上完成了《汶川地震生態(tài)環(huán)境影響評估報告》和《專項規(guī)劃》。在此基礎上,國務院制定了《條例》和各項規(guī)劃?！稐l例》與《規(guī)劃》的貫徹實施,促進了災后重建環(huán)境成本的有效控制。
(2)災后安置方面。在整個災后安置過程中,從中央到地方都始終遵循實施過渡性安置“避免對土壤、水資源、環(huán)境等造成新的污染。”以及“過渡安置期結束后不再使用的活動板房等,能回收利用的,應當回收利用”的原則和要求,實現(xiàn)了保護與修復生態(tài)環(huán)境和加強環(huán)境成本控制的目標。
(3)災后重建方面。國務院常務會議在研究部署災區(qū)重建工作時,著重要求充分考慮當?shù)氐刭|條件和資源環(huán)境承載能力,合理確定城鎮(zhèn)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設標準,這體現(xiàn)了維護災區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的國家意志?！稐l例》要求從災區(qū)生態(tài)修復與環(huán)境整治等方面進行規(guī)劃、實施災后重建。如四川省災后重建中納入國家規(guī)劃項目27 113個,占91.3%,大量災后重建項目通過納入國家規(guī)劃并得到有效實施,對實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境成本控制作出了貢獻。
4.建立健全業(yè)績考核與責任追究制度,增強災后重建環(huán)境成本控制
(1)明確責任主體,嚴格實施?！稐l例》第三十五條規(guī)定:環(huán)保、科技、安全生產(chǎn)等部門按照職責分工,具體負責生態(tài)環(huán)境保護和安全生產(chǎn)的技術保障等恢復重建工作。③同時,《條例》要求其相關規(guī)定必須得到嚴格執(zhí)行。
(2)監(jiān)督檢查。為督促地方各級政府和有關單位貫徹落實《條例》、《規(guī)劃》和相關專項規(guī)劃,從中央到地方都建立了相應的監(jiān)督檢查機構和業(yè)績考核與責任追究制度。如《規(guī)劃》規(guī)定:“在本規(guī)劃實施的中期階段,由國務院發(fā)展改革部門牽頭組織對本規(guī)劃實施情況進行中期評估,評估報告報國務院。災區(qū)省級人民政府也要對本省實施本規(guī)劃的情況進行中期評估。在本規(guī)劃實施結束后,由國務院發(fā)展改革部門牽頭組織有關地區(qū)和部門對本規(guī)劃實施情況進行全面總結?！睒I(yè)績考核與責任追究制度的貫徹落實,提高了《條例》和各項規(guī)劃的實施效果,增強了災后重建環(huán)境成本控制。
(二)災后重建環(huán)境成本控制存在的問題及其成因分析
地震災害發(fā)生后,黨和國家從戰(zhàn)略高度開展了確保災后重建生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境成本控制的立法、規(guī)劃、實施及相應的監(jiān)督檢查等卓有成效的工作,取得了顯著成績。但是,畢竟災后重建時間緊、任務重,更由于“災后環(huán)境保護是地震災后重建中一項復雜、長期、系統(tǒng)的任務,是災后重建過程中最突出的問題之一。”正如環(huán)保部周生賢部長所言:“生態(tài)文明絕不是一般意義的污染防治,環(huán)境保護也不簡單是一個污染防治問題,本質上是一個發(fā)展道路問題、經(jīng)濟結構問題、消費方式問題。”這是制約我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題,很難在短暫的三年災后重建中得到全部解決。城建部唐凱司長指出:災后重建存在部分災區(qū)農(nóng)村規(guī)劃編制實施工作相對滯后、技術力量薄弱和基礎設施相對滯后等問題。④同時,四川省常務副省長魏宏指出:“力爭用兩年的時間基本完成災后恢復重建的目標,存在資金保障和項目實施問題?！庇绕涫亲鳛闉暮笾亟ㄘ熑沃黧w的各級地方政府(承擔三年時間內(nèi)籌集1萬億元災后恢復重建基金的70%)和環(huán)境成本控制責任主體(企業(yè)向自然環(huán)境排放污染物占總量的80%)的企業(yè)存在巨大的資金缺口問題。一方面,災區(qū)三個省級地方政府年度地方財政收入不足2 000億元⑤,尤其是重災區(qū)四川省要承擔絕大部分籌資任務,問題相當嚴峻;災區(qū)企業(yè)要在遭受重大損失的情況下實現(xiàn)生產(chǎn)設備和工藝技術更新改造,甚至企業(yè)整體易地重建,資金缺口巨大。另一方面,項目的實施從規(guī)劃的制定、環(huán)評、可研到實施過程,必須科學、規(guī)范、有序地組織。這對災后重建提出了嚴格的時間、技術要求,這也正是災后重建及其環(huán)境成本控制問題的關鍵所在。所有這些問題的解決都存在巨大難度。
但是,要實現(xiàn)災后重建目標,就必須勇敢面對現(xiàn)實,通過不懈努力,實施在上述多個領域的改革、創(chuàng)新和大膽探索,破解困擾災后重建的各項難題。
三、啟示與對策
筆者從汶川特大地震災后重建對生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境成本控制所取得的成績與存在問題及其成因分析中得到啟迪,并以此為基礎,在可持續(xù)發(fā)展理念指導下,探討加強災后重建環(huán)境成本控制的制度安排,為災區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供參考。
(一)繼續(xù)深化環(huán)境成本控制體制機制改革,為災后環(huán)境成本有效控制提供制度保證
從災后安置與恢復重建過程中環(huán)境成本控制所取得的優(yōu)異成績來看,環(huán)境成本控制體制機制的改革創(chuàng)新與成功探索為此提供了強有力的制度保證,發(fā)揮了關鍵作用。尤其是環(huán)保規(guī)劃與環(huán)境影響評價首次“擠進”國家級戰(zhàn)略規(guī)劃,并獲得同步實施,這是我國環(huán)保體制機制改革的歷史性的重大突破,為從源頭上加強環(huán)境成本控制提供了制度保證。這對《條例》、《總體規(guī)劃》和若干專項規(guī)劃的科學制定、及時頒布與高效實施,為災后重建環(huán)境成本控制優(yōu)異業(yè)績的取得發(fā)揮了決定性的作用。同時,災后重建和災區(qū)今后的可持續(xù)發(fā)展任重而道遠。我國生態(tài)文明建設之路才剛剛起步,因此,需要繼續(xù)革新、完善環(huán)境成本控制的體制機制,發(fā)揮體制機制的制度保證作用。筆者認為,要實現(xiàn)災后重建環(huán)境成本的有效控制和我國生態(tài)文明建設目標,實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,還需要從以下幾個方面進行體制機制改革與探索。
1.建立并完善規(guī)劃環(huán)評的齊抓共管機制、聯(lián)動機制與跟蹤評價機制。首先,要積極推動建立環(huán)保與發(fā)改、規(guī)劃、國土、水利等部門共同參與并相互協(xié)調的齊抓共管機制與聯(lián)動機制,推進規(guī)劃環(huán)評早期介入,與規(guī)劃編制互動。其次,需要探索建立規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價機制,有重點地選取開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等管理較成熟的領域,與有關部門聯(lián)合推動開展跟蹤評價試點,及時發(fā)現(xiàn)問題,總結經(jīng)驗。按照《條例》規(guī)定,將規(guī)劃環(huán)評結論作為規(guī)劃所包含建設項目環(huán)評的重要依據(jù),建立規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制。
2.引進碳排放交易機制,鼓勵“低碳技術”與“低碳經(jīng)濟”發(fā)展。要實現(xiàn)災后重建環(huán)境成本有效控制與災區(qū)長遠可持續(xù)發(fā)展,乃至我國生態(tài)文明建設,需要從體制機制上鼓勵、引導地方政府、企業(yè)和社會公眾從根本上轉變現(xiàn)有的經(jīng)濟結構、發(fā)展方式和消費模式。這需要“低碳技術”的支持,發(fā)展“低碳經(jīng)濟”,引導消費者“綠色”消費。歐盟等西方發(fā)達國家日漸成熟的碳排放交易機制和鼓勵“低碳技術”與“低碳經(jīng)濟”發(fā)展的政策、措施,可為我國實施碳排放交易機制的改革與探索提供借鑒。
3.改革完善稅收、財政、金融制度,引導政府、企業(yè)和消費者采取環(huán)保行為。當前,無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的環(huán)境資源制度都在嘗試采用新的環(huán)境資源經(jīng)濟手段。通過改革、完善稅收、財政、金融制度,實時推出鼓勵環(huán)境成本控制的財稅、金融政策,核心就在于使得環(huán)境與發(fā)展兩大社會目標能夠實現(xiàn)共贏,最終為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)建立制度平臺。如歐美國家對資源產(chǎn)品征收“資源稅”,我國對再生水免增值稅等,都具有很好的借鑒意義。
4.繼續(xù)發(fā)揮政府主導災后重建環(huán)境成本控制體制機制的作用,提高環(huán)境成本控制效益。國務院有關部門和各級地方人民政府要充分認識恢復重建及其環(huán)境成本控制任務的艱巨性、復雜性和緊迫性,樹立全局意識,切實加強組織領導,全面做好恢復重建及其環(huán)境成本控制工作,并建立恢復重建目標考核體系,作為考核災區(qū)各級領導班子和領導干部政績的重要內(nèi)容。我國是中央集權和行政權強大的國家。從中央到地方,各級政府在貫徹落實黨和國家大政方針政策方面具有無可比擬的強大執(zhí)行力,這在地震災后搶險、安置與重建等方面已經(jīng)發(fā)揮了關鍵性的作用。因此,對災后重建和災區(qū)可持續(xù)發(fā)展乃至我國生態(tài)文明建設所面臨的發(fā)展道路問題、經(jīng)濟結構問題和消費方式問題,都具有很好的借鑒和推廣價值。
5.建立健全環(huán)境成本控制體系,確立環(huán)境成本控制長效機制。環(huán)境成本具有明顯的外部性。環(huán)境成本控制是一項長期、復雜的系統(tǒng)工程,需要建立健全從項目規(guī)劃環(huán)評到廢棄物無害化處理的環(huán)境成本控制體系,建立確保環(huán)境成本控制持續(xù)有效的長效機制。
(二)搞好環(huán)境影響評價,為環(huán)境成本有效控制提供信息保障
各級環(huán)境保護部門高效開展的災后環(huán)境影響評價為《條例》、《總體規(guī)劃》和其他專項規(guī)劃的制定與高效實施方面發(fā)揮了重要的信息基礎保障作用。根據(jù)資源環(huán)境承載能力綜合評價,按照國土開發(fā)強度和城鎮(zhèn)建設的適宜程度等將規(guī)劃區(qū)國土空間劃分為適宜重建、適度重建、生態(tài)重建三種類型,是環(huán)境影響評價為災后重建項目規(guī)劃提供信息基礎保障作用的成功范例。在今后的項目規(guī)劃中,需要繼續(xù)發(fā)揮這種信息基礎保障作用。
(三)科學規(guī)劃,從源頭加強環(huán)境成本控制
災后重建環(huán)境成本控制的成功經(jīng)驗告訴我們,科學規(guī)劃是從源頭加強環(huán)境成本控制并取得實效的前提。因此,災后重建要在環(huán)境影響評價為項目規(guī)劃提供信息基礎和《總體規(guī)劃》及相關專項規(guī)劃的基礎上,逐級細化災后重建項目規(guī)劃,尤其是未納入國家規(guī)劃的村鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)劃和企業(yè)重建項目規(guī)劃,從源頭加強環(huán)境成本控制。當前,要著力抓好災區(qū)企業(yè)恢復重建或異地新建的大好時機,撤并和遷建部分縣(市、區(qū))產(chǎn)業(yè)園區(qū),適當擴大部分現(xiàn)有國家級、省級開發(fā)區(qū)的面積,建設循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),尤其要注重產(chǎn)業(yè)集群、區(qū)域創(chuàng)新能力建設。通過科學規(guī)劃,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)效益、園區(qū)經(jīng)濟效益與區(qū)域環(huán)境效益的共同提高,增強園區(qū)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。
(四)破解資金、技術和項目組織實施等難題,促進災后重建環(huán)境成本控制
災后重建環(huán)境成本控制的成功經(jīng)驗告訴我們,災后重建規(guī)劃的有效實施是環(huán)境成本控制取得實效的關鍵。因此,要尋求破解困擾災后重建的資金、技術和項目組織實施等難題,抓緊落實涉及災區(qū)人民切身利益和可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村建設等基礎規(guī)劃項目。筆者認為,可從以下五個方面著手。
1.災區(qū)省級人民政府要根據(jù)《總體規(guī)劃》和相關專項規(guī)劃制訂恢復重建年度計劃,明確重建時序,落實責任主體。災區(qū)市、縣級人民政府要在省級人民政府指導下,編制本行政區(qū)恢復重建實施規(guī)劃,具體組織實施。
2.針對災區(qū)地方財政收入難以滿足災后重建所需資金的客觀實際,可在中央安排現(xiàn)有災后重建基金的基礎上,加大中央向災區(qū)地方政府的轉移支付力度和信貸支持力度,解決災后重建中由地方各級政府承擔的資金缺口問題。同時,可通過合理調配、使用對口支援地區(qū)政府和社會捐贈資金,以及國際捐款提供的資金支持。
3.利用對口支援地區(qū)與受援地區(qū)按合理布局的原則,合作建設產(chǎn)業(yè)園區(qū),承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉移,引進先進環(huán)保技術,解決災后重建所面臨的資金、技術等難題。同時,可實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級和經(jīng)濟增長方式轉變,通過污染物的綜合、循環(huán)利用,降低環(huán)境污染,實現(xiàn)環(huán)境成本控制。
4.災區(qū)有條件的企業(yè)和研究機構,可借助國家財政、稅收和金融制度改革,鼓勵企業(yè)走“低碳經(jīng)濟”發(fā)展道路,支持“低碳技術”研發(fā)與運用,給予優(yōu)惠政策的有利條件,從事“低碳技術”研發(fā),解決災后重建環(huán)境成本控制所面臨的資金與技術等難題。
5.借助對口支援專家和人才培訓項目,加強項目規(guī)劃、環(huán)境影響評價和監(jiān)督檢查等所需人才培養(yǎng),組織開展項目有效實施。
(五)明確企業(yè)責任主體地位,加強災后重建企業(yè)環(huán)境成本控制
目前,企業(yè)向自然環(huán)境排放污染物占總量的80%,必然成為環(huán)境成本控制的責任主體。通過明確災后重建企業(yè)環(huán)境成本控制的責任主體地位,鼓勵并監(jiān)督企業(yè)主動加強環(huán)境成本控制。
四、結論
災后重建必須樹立可持續(xù)發(fā)展理念,遵循經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相結合的原則,通過科學重建,促進災后重建環(huán)境成本控制和災區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。加強災后重建環(huán)境成本控制的成功經(jīng)驗和對策措施,可為我國生態(tài)文明建設提供理論借鑒和實踐參考。
