目前我國出口退稅在實(shí)踐中存在小規(guī)模納稅人的退稅、地方財(cái)政的出口退稅負(fù)擔(dān)過重等問題。理論界也存在著不斷升級(jí)的關(guān)于出口退稅政策應(yīng)該取消還是保留、出口退稅應(yīng)該零稅率還是差別退稅率等爭議。鑒于理論上的爭議和實(shí)踐中的困惑,使得研究關(guān)于應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)出口退稅中存在的問題以及如何評(píng)價(jià)出口退稅政策的效應(yīng),如何優(yōu)化出口退稅政策等問題,不但具有一定的理論意義,而且具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
一、出口退稅政策的積極效應(yīng)
(一)減少企業(yè)資金占?jí)?br />
出口退稅能夠有效地減少出口企業(yè)的資金占?jí)?這一點(diǎn)是毋庸置疑的。一個(gè)企業(yè)資金多少、周轉(zhuǎn)速度的快慢,對(duì)一個(gè)企業(yè)的經(jīng)營是非常重要的。出口企業(yè)的產(chǎn)品除了比內(nèi)銷產(chǎn)品更具價(jià)格優(yōu)勢外,對(duì)企業(yè)資金的回流也會(huì)有較好的促進(jìn)作用。
(二)增加出口產(chǎn)品的國際競爭力
出口退稅的目的是使出口商品以不含稅價(jià)格進(jìn)入國際市場,避免對(duì)跨國流動(dòng)商品重復(fù)征稅,從而促進(jìn)該國家和地區(qū)的對(duì)外出口貿(mào)易。據(jù)測算,出口退稅率每減少一個(gè)百分點(diǎn),出口企業(yè)的成本就相應(yīng)增加一個(gè)百分點(diǎn),就會(huì)影響到三個(gè)百分點(diǎn)的外貿(mào)出口,反之亦然。企業(yè)產(chǎn)品的競爭,更多地是表現(xiàn)在產(chǎn)品價(jià)格的競爭上,如果一個(gè)企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格下降了,該企業(yè)產(chǎn)品的競爭力也就增強(qiáng)了,在國際市場上也就更有市場。
(三)促進(jìn)內(nèi)需、增加就業(yè)
一個(gè)國家和地區(qū)的總需求由消費(fèi)、投資和出口三大部分構(gòu)成。出口退稅政策的實(shí)施,促進(jìn)了該國家和地區(qū)的對(duì)外出口貿(mào)易,出口的增多拉動(dòng)了需求的增長,會(huì)為更多的人提供就業(yè)機(jī)會(huì),特別是我國的出口產(chǎn)品多為附加值低、勞動(dòng)密集型的產(chǎn)品,出口的增長需要出口企業(yè)或出口加工企業(yè)更多的投入人力物力,需要的勞動(dòng)力更多。
二、現(xiàn)行增值稅出口退稅法律制度存在的問題
從我國出口退稅制度的發(fā)展歷程可以看出,我國的出口退稅制度起步較晚,且歷經(jīng)多次變更。制度的缺陷導(dǎo)致退稅資金安排不當(dāng),中央財(cái)政和地方財(cái)政不堪重負(fù)。另外,出口企業(yè)得不到及時(shí)退稅,占用了企業(yè)流動(dòng)資金,阻礙了企業(yè)的再發(fā)展,也影響了政府信譽(yù),不利于我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及和諧社會(huì)的構(gòu)建。具體來說主要有以下問題。
第一,立法的層次不高,制度依據(jù)不嚴(yán)密
在出口退稅方面,目前適用的如《出口退(免)稅管理辦法》、《出口貨物退(免)稅清算管理辦法》等指導(dǎo)出口退(免)稅日常管理的幾個(gè)綱領(lǐng)性文件,也只是部門制定的規(guī)章。出口退稅政策也多由財(cái)政部和國家稅務(wù)總局以“通知”的形式來變動(dòng)和修改,嚴(yán)重影響了稅法的權(quán)威性和執(zhí)法效率。再加上各地區(qū)和部門制定的一些地方性法規(guī),更使稅法缺乏透明度和穩(wěn)定性,有悖于稅收的公平和效率原則。出口退稅制度立法層次低,使得對(duì)制度的調(diào)整只需國家稅務(wù)總局在部門內(nèi)進(jìn)行,而不需要經(jīng)過全國人大和國務(wù)院批準(zhǔn),這就意味著國家稅務(wù)機(jī)關(guān)在調(diào)整出口退稅制度上獲得了巨大的權(quán)力,而這種權(quán)力很少受到限制。雖然由此保持了出口退稅作為財(cái)政政策的靈活性和適應(yīng)性,但由此使得出口退稅制度或政策的制定者的權(quán)力得以無限擴(kuò)大,政府及其財(cái)政部門可以按財(cái)政狀況決定退稅率和退稅時(shí)間,帶有很大的隨意性,其制定的規(guī)范性文件的法律安定性和可預(yù)測性難以得到必要的保障,政策透明度和可預(yù)測性差,甚至滋發(fā)尋租現(xiàn)象,更給出口企業(yè)增加了不可預(yù)測的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。
第二,退稅資金難以保障
從理論上說,出口退稅是返還出口貨物在境內(nèi)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)所繳納的增值稅和消費(fèi)稅。因此,出口貨物已繳納的增值稅和消費(fèi)稅的稅款應(yīng)作為出口退稅的資金來源,國家不需要為出口退稅另外安排資金。但實(shí)際上,我國現(xiàn)行的退稅數(shù)額是根據(jù)當(dāng)年的財(cái)政狀況由預(yù)算安排的,退多退少由國家當(dāng)年的財(cái)力決定,并通過計(jì)劃額度形式下達(dá),而不是根據(jù)出口的實(shí)際需要即征即退。因而當(dāng)年的應(yīng)退稅款與實(shí)際退稅款之間存在極大的差距,造成大量的拖欠退稅款,財(cái)政積累的風(fēng)險(xiǎn)加大。
第三,退稅方式繁雜,標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一
當(dāng)前,我國對(duì)不同行業(yè)、甚至同一行業(yè)不同類型的企業(yè)實(shí)行不同的退稅方式。對(duì)不同的企業(yè)采取不同的退稅辦法,在政策運(yùn)用和退稅結(jié)果上有所不同,所以導(dǎo)致退稅收益有很大的差異。從征稅方面來看,產(chǎn)生征稅差異是由于計(jì)稅價(jià)格不同造成的,即由于自營出口的計(jì)稅價(jià)格是按離岸價(jià)全部收入計(jì)算;而產(chǎn)品銷售外貿(mào)出口的計(jì)稅價(jià)格是按含稅的收入計(jì)算應(yīng)納稅額。從退稅方面看,產(chǎn)生退稅差異是由退稅的計(jì)算依據(jù)不同造成的,實(shí)行“免抵退”稅方式的出口貨物是按出口的離岸價(jià)格計(jì)算出口退稅,實(shí)行“先征后退”方式則是按銷售給外貿(mào)的價(jià)格計(jì)算出口退稅。征稅率與退稅率的不一致,是造成出口企業(yè)實(shí)際得到稅收額差異的根本原因。這顯然有悖于市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則,也有悖于WTO要求的非歧視性原則。
第四,各部門缺乏溝通協(xié)作,騙退稅現(xiàn)象嚴(yán)重
由于出口貨物經(jīng)過多道加工環(huán)節(jié),增值稅的鏈條一旦被人為切斷,客觀上造成征稅與退稅的分離。例如,某產(chǎn)品在A地生產(chǎn),由A地負(fù)責(zé)征稅;但在B地出口,按照“誰出口,誰退稅”的原則,則由B地稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)退稅,顯然征稅與退稅機(jī)關(guān)的不一致,加大了B地的財(cái)政負(fù)擔(dān),違背了稅收公平原則。我國目前還沒有建立征、退、免緊密銜接的退稅方式,征、退稅分管,退稅機(jī)關(guān)無權(quán)參與征稅機(jī)關(guān)的工作;征稅機(jī)關(guān)也不愿意超范圍去過問退稅機(jī)關(guān)的情況;加之我國稅務(wù)管理技術(shù)落后,計(jì)算機(jī)全國聯(lián)網(wǎng)還沒有實(shí)現(xiàn),使得征稅機(jī)關(guān)和退稅機(jī)關(guān)之間以及退稅機(jī)關(guān)和管理出口的海關(guān)等部門之間信息交換不對(duì)稱,雙方缺乏聯(lián)系和協(xié)作,極易給騙稅提供可乘之機(jī)。同時(shí)由于出口退稅制度相關(guān)法律的不完善和監(jiān)管的缺失,出口騙稅的控制和防范顯得十分有限,導(dǎo)致稅款大量流失,干擾了正常的出口貿(mào)易管理秩序,破壞了公平競爭的原則,嚴(yán)重阻礙了出口退稅政策效應(yīng)的正常發(fā)揮。
三、完善我國增值稅出口退稅法律制度的措施
(一)提高出口退稅制度的法治化程度
我國在實(shí)行出口退稅之初,即力圖將其納入法律規(guī)制的軌道中來,先后頒布了一系列的通知和規(guī)定,對(duì)制度不斷進(jìn)行補(bǔ)充、修訂和調(diào)整,形成了以行政規(guī)章為主的出口退稅法律體系,但是缺乏一部全國性的出口退稅管理法規(guī)。我國應(yīng)該制定一部明確出口退稅的原則、主體、期限等規(guī)定的規(guī)范性文件,并在條件成熟的情況下上升為具有高度權(quán)威性的國家法律。將各個(gè)出口退稅相關(guān)部門的職責(zé)范圍、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任從制度的角度加以規(guī)范,以減少或杜絕在實(shí)際執(zhí)法中對(duì)同一違法行為處罰不一和重復(fù)調(diào)查現(xiàn)象,提高執(zhí)法的權(quán)威和效率,提高打擊騙稅的實(shí)際效果。只有按照稅收法定主義,將國家稅收的征、管、退通過法律規(guī)定下來,才能在保證國家財(cái)政收入的同時(shí),保障納稅人的合法權(quán)益。通過在稅法中確立企業(yè)的出口退稅權(quán),保障納稅人的信賴?yán)婧皖A(yù)期可得利益,使其預(yù)期的稅收后果與實(shí)際的稅收后果相一致,也有利于維護(hù)稅法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,從而更好地運(yùn)用稅法進(jìn)行宏觀調(diào)控,實(shí)現(xiàn)稅法配置資源和保障穩(wěn)定的職能。
(二)優(yōu)化出口退稅辦法
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),財(cái)政部、國家稅務(wù)總局決定,從2002年1月1日起,生產(chǎn)企業(yè)自營或委托外貿(mào)企業(yè)代理出口自產(chǎn)貨物,除另有規(guī)定外,增值稅一律實(shí)行“免、抵、退稅”管理辦法。形成了我國目前生產(chǎn)企業(yè)“免、抵、退”與外貿(mào)企業(yè)“先征后退”并存的局面,對(duì)中央政府、地方政府、稅務(wù)機(jī)關(guān)和出口企業(yè)造成了不同程度的影響。綜觀世界各國的情況,“免、抵、退”方法是退稅方式中最常見、運(yùn)用最廣的方式。所以,我國出口退稅機(jī)制改革的目標(biāo)之一就是要統(tǒng)一出口退稅的管理方法,由現(xiàn)在的兩種方法并存逐步向“免、抵、退”一體化的辦法過渡。由于“先征后退”適用于貿(mào)易型出口企業(yè),而“免、抵、退”適用于生產(chǎn)型出口企業(yè),因此將“先征后退”管理辦法轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊?、抵、退”管理辦法可嘗試將外貿(mào)企業(yè)退稅環(huán)節(jié)前移至生產(chǎn)企業(yè)。
首先,對(duì)外貿(mào)出口企業(yè)實(shí)行“進(jìn)出結(jié)合,以抵代退”的模式。即將外貿(mào)企業(yè)出口商品的進(jìn)項(xiàng)稅額從該企業(yè)的進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收中予以抵扣,由海關(guān)將關(guān)稅和代征的進(jìn)口稅總額先記入總賬,申報(bào)出口退稅時(shí)再從中抵扣。不足抵扣部分向退稅機(jī)關(guān)申請(qǐng)退稅,反之則向海關(guān)補(bǔ)繳稅金。其次,對(duì)具有實(shí)力的、信譽(yù)好的大型外貿(mào)企業(yè),嘗試采取“免稅收購”的方法,外貿(mào)企業(yè)從生產(chǎn)企業(yè)購進(jìn)用于出口的貨物時(shí),向生產(chǎn)企業(yè)索取稅率為零的增值稅專用發(fā)票,并只向生產(chǎn)企業(yè)支付貨物的進(jìn)價(jià)金額,而生產(chǎn)企業(yè)也只收取貨款,不收取稅金。待貨物出口后,將報(bào)關(guān)單的退稅專用聯(lián)、核銷單的退稅專用聯(lián)交予生產(chǎn)企業(yè),生產(chǎn)企業(yè)連同已開具的增值稅專用發(fā)票一起作為抵扣其銷售應(yīng)繳增值稅的憑證。而外貿(mào)企業(yè)將貨物報(bào)關(guān)出口后,到其所在地退稅機(jī)關(guān)辦理該筆無稅出口貨物的核銷。對(duì)于新成立的外貿(mào)企業(yè)或小型企業(yè)也可參照意大利的做法,實(shí)行征、退一體化基礎(chǔ)上的“先征后退”管理辦法。最后,調(diào)整增值稅收入分配比例,增強(qiáng)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)出口退稅能力。按照分稅制財(cái)政體制的規(guī)定,地方財(cái)政分享25%的增值稅收入,加上超收部分30%的增值稅收入和中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,事實(shí)上只有40%左右的增值稅收入能夠成為地方可支配的財(cái)力,地方政府的財(cái)政支付能力總體而言是比較弱的。從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā),調(diào)整增值稅收入分配順序,將現(xiàn)行的“先分成、后退稅”改為“先退稅、后分成”,將增值稅收入先全部入中央庫,扣除出口退稅后再在中央和地方之間進(jìn)行分配?；蛘?調(diào)整增值稅收入及其超收部分的分享比例,適當(dāng)調(diào)高地方的分享比例,這樣不但能調(diào)動(dòng)地方組織稅收收入的積極性,還能增加地方出口退稅資金的支付能力。
(三)建立出口退稅財(cái)政專項(xiàng)準(zhǔn)備金
出口退稅是國家財(cái)政的一筆較大的支出,沒有硬性的預(yù)算安排和穩(wěn)定的資金保障是難以執(zhí)行的。特別是各級(jí)地方財(cái)政,直接涉及能否全額及時(shí)退付出口退稅,有必要建立出口退稅財(cái)政專項(xiàng)準(zhǔn)備金,其額度應(yīng)該不低于全年出口退稅基數(shù),中央承擔(dān)的超基數(shù)部分由中央財(cái)政及時(shí)調(diào)劑。另外,出口退稅管理是一項(xiàng)財(cái)政職能,但目前稅務(wù)機(jī)關(guān)行使這項(xiàng)財(cái)政職能的職權(quán)是不完整的,沒有資金退庫的實(shí)際支配權(quán),根本無力保證出口退稅進(jìn)度。為了從機(jī)制上克服出口退稅資金被擠占而容易形成新的欠退稅問題,應(yīng)該將出口退稅財(cái)政專項(xiàng)準(zhǔn)備金的實(shí)際支配權(quán)劃歸負(fù)責(zé)出口退稅審批的稅務(wù)機(jī)關(guān),使出口退稅的受理、審核、審批、退庫流程有效銜接和順暢運(yùn)轉(zhuǎn),保證出口退稅一經(jīng)審批同意后就能全額及時(shí)地退付給出口企業(yè)。在條件成熟時(shí),甚至可以考慮建立科學(xué)的出口退稅資金預(yù)算制度,在預(yù)算法中增加出口退稅支出的規(guī)定,依法保障出口退稅資金來源的落實(shí)。
(四)實(shí)施進(jìn)口環(huán)節(jié)全面征稅
作為國內(nèi)稅的增值稅與作為國境稅的關(guān)稅在性質(zhì)、功能作用和征稅的要求上均有很大的不同。加入世貿(mào)組織后,關(guān)稅稅率要不斷地降低,但更要重視保持本國產(chǎn)品與進(jìn)口產(chǎn)品之間稅收負(fù)擔(dān)的協(xié)調(diào)平衡,以利于公平競爭,保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外,進(jìn)口環(huán)節(jié)的足額征稅還可大幅提高財(cái)政收入,能為出口退稅款的及時(shí)支付提供財(cái)力保障,實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口自行解決財(cái)力平衡的良性循環(huán)。當(dāng)前應(yīng)對(duì)加工貿(mào)易中進(jìn)口環(huán)節(jié)的減免稅政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,凡加工貿(mào)易必須納入保稅區(qū)或出口加工區(qū)實(shí)行保稅監(jiān)管,凡不能進(jìn)入規(guī)定區(qū)域的進(jìn)口原材料必須繳納進(jìn)口環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅,在產(chǎn)品出口時(shí)予以退稅,以防止不法分子利用加工貿(mào)易免稅政策,搞假加工貿(mào)易,逃避國家稅收。另外,對(duì)外商投資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)適當(dāng)收縮。凡是對(duì)國家政策規(guī)定的技改項(xiàng)目,投資項(xiàng)目可免征關(guān)稅,但不應(yīng)當(dāng)同時(shí)免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。
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