完善內(nèi)部會計控制制度通過制定和執(zhí)行業(yè)務處理程序、科學的職責分工,使會計資料在相互牽制的條件下產(chǎn)生,從而有效地保證會計資料的可靠性。據(jù)筆者調(diào)查,一些事業(yè)單位由于缺少有效的內(nèi)部會計控制制度,致使會計資料在傳遞過程中相互脫節(jié)而導致會計信息失真。隨著改革的不斷深入,事業(yè)單位的經(jīng)費來源的渠道將越來越多,呈現(xiàn)出經(jīng)濟利益多元化、財務工作多層次的局面,對事業(yè)單位完善治理結(jié)構(gòu),強化內(nèi)部會計控制提出了新的挑戰(zhàn)。因此,必須進一步加強內(nèi)部會計控制制度建設。
一、當前事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的現(xiàn)狀
財政部在《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》中將內(nèi)部會計控制定義為,“單位為了保證各項業(yè)務活動的有效進行,確保資產(chǎn)的安全完整,防止欺詐和舞弊行為,實現(xiàn)經(jīng)營管理目標等而制定和實施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序?！彼▽ω泿刨Y金、采購與付款、實物資產(chǎn)、成本費用、工程項目、銷售與收款等經(jīng)濟業(yè)務活動的控制。隨著事業(yè)單位經(jīng)費來源的多元化,盡管各事業(yè)單位都結(jié)合實際建立了自己的內(nèi)部會計控制體系,但具體實施情況卻不盡如人意,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
一是對內(nèi)部會計控制的監(jiān)控力度不夠。有些事業(yè)單位未設置專門的機構(gòu)或人員對內(nèi)部會計控制執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查,而由內(nèi)部會計控制執(zhí)行部門自己監(jiān)督檢查;各級財政部門對事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的建立及執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度不夠,甚至出現(xiàn)監(jiān)控漏洞,影響了內(nèi)部會計控制在事業(yè)發(fā)展中應有的作用發(fā)揮。
二是對資金收支管理的控制意識淡薄。長期以來重計劃而輕執(zhí)行和輕考核的觀念,在很多事業(yè)單位沒有得到轉(zhuǎn)變,在一些資產(chǎn)的管理和配置上存在薄弱環(huán)節(jié),這對事業(yè)單位資源的優(yōu)化配置和充分利用帶來了不利影響。另外,事業(yè)單位在后勤社會化改革、校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展和重大支出項目安排中,缺乏相關(guān)的決策程序和責任制度,沒有經(jīng)過科學、謹慎的論證,也沒有相關(guān)的風險防范和控制措施。
三是內(nèi)部會計控制的項目不夠全面。在實施內(nèi)部會計控制時,有的事業(yè)單位約束的主要對象是財政經(jīng)費進行會計處理的人員,而對事業(yè)單位所辦產(chǎn)業(yè)及后勤實體等進行會計處理的人員約束則較少;有的事業(yè)單位強化了對財政性經(jīng)費的內(nèi)部會計控制,而弱化了對預算外,特別是創(chuàng)收經(jīng)費等的內(nèi)部會計控制;有的事業(yè)單位沒有將二級財務納入內(nèi)部會計控制的范圍,或控制不力。
二、事業(yè)單位內(nèi)部會計控制存在問題的主要原因
當前事業(yè)單位內(nèi)部會計控制存在的問題,主要原因在以下幾個方面:
1.事業(yè)單位缺少標準化的內(nèi)部會計控制規(guī)范。目前國家對內(nèi)部會計控制的有關(guān)條款主要都是通用性的,國家尚未制定針對事業(yè)單位內(nèi)部會計控制統(tǒng)一規(guī)范,這使得事業(yè)單位的內(nèi)部會計控制缺乏規(guī)范化制度的指引,在建立內(nèi)部控制制度的過程中往往是斷章取義,顧此失彼,只注重對財務數(shù)據(jù)的控制,而忽視對業(yè)務程序的監(jiān)控,因而很難使內(nèi)部控制形成一個完整體系,發(fā)揮其應有的整體功能。
2.對內(nèi)部會計控制的重要性認識不足。不少事業(yè)單位領(lǐng)導和部門負責人認為,建立內(nèi)部會計控制制度是財務部門的職責,與其他職能部門關(guān)系不大;有些制度的出臺比較草率,沒有經(jīng)過廣泛的征求意見和充分的論證;有些單位的主要負責人不負責經(jīng)費的簽批,對內(nèi)部會計控制重視不夠。然而,無論從理論還是實踐上看,單位領(lǐng)導和內(nèi)部各部門的負責人都是較為關(guān)鍵的控制主體,其對內(nèi)部控制制度的設立和執(zhí)行具有很大的影響力。同時,實施內(nèi)部會計控制也決不是財務部門的單獨職責,如果領(lǐng)導不重視,各職能部門負責人勢必不能盡職盡責,內(nèi)部會計控制就難以全面有效地實施。
3.權(quán)力和責任不對稱。有的事業(yè)單位的會計控制制度只賦予了主要負責人“一支筆”個人審批或支配經(jīng)費的權(quán)力,而沒有落實“一支筆”審批經(jīng)費應承擔的責任。這種權(quán)力與責任不對等的缺陷所導致的后果是,“一支筆”的權(quán)力不受約束、行為不負責任。在這種情況下各單位的財務開支是否有效合規(guī),很大程度上是依賴“一支筆”個人的政治素質(zhì)和道德水準。從而使得經(jīng)費開支的審批不僅不能體現(xiàn)單位集體的意志,反而在行使審批權(quán)當中,濫用權(quán)力批人情條、開支不講合規(guī)、不求效益,這樣使費用處于失控狀態(tài)。
4.會計人員重服務輕監(jiān)督。內(nèi)部會計控制應當涵蓋單位內(nèi)部涉及會計工作的各項經(jīng)濟業(yè)務及相關(guān)崗位,并針對業(yè)務處理中的關(guān)鍵控制點,落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。但由于有些事業(yè)單位對會計人員過分地強調(diào)服務意識,弱化了會計的監(jiān)督職能和管理職能。
三、事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的完善之策
1.建立健全規(guī)章制度,完善內(nèi)部控制體系。社會主義市場經(jīng)濟體系的建立,事業(yè)單位經(jīng)營規(guī)模的擴大,經(jīng)濟業(yè)務量的增多,必將使事業(yè)單位內(nèi)部分工更為復雜。事業(yè)單位領(lǐng)導要有效地組織、協(xié)調(diào)和管理經(jīng)濟活動,必須建立起事業(yè)單位自我規(guī)范的行為機制,使事業(yè)單位內(nèi)部各部門及各類人員恪盡職守,各負其責相互制約,相互促進。既能發(fā)揮出最大的主觀能動性,又能使事業(yè)單位的整個經(jīng)濟活動處于有序、高效的良性循環(huán)中,實現(xiàn)其共同目標。各單位應以《會計法》、《內(nèi)部會計控制規(guī)范》等相關(guān)法律法規(guī)為指導,事業(yè)單位所制定的各項規(guī)章制度和管理辦法既要體現(xiàn)國家的方針、政策和財經(jīng)法規(guī)的精神,同時保證國家方針、政策和財經(jīng)法規(guī)實施的監(jiān)控措施有效。同時,又要以會計制度為依據(jù)結(jié)合本事業(yè)單位或系統(tǒng)的內(nèi)部會計控制規(guī)定,自行制定適合本單位業(yè)務特點和管理要求的內(nèi)部會計控制制度,并組織實施以規(guī)范其會計業(yè)務。
2.建立健全內(nèi)部會計控制的監(jiān)督體系。要對內(nèi)部會計控制措施是否有效落實,對執(zhí)行收支業(yè)務的合法性,以及資金核算、賬務處理的正確性進行嚴格監(jiān)督。要充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用,在內(nèi)部會計控制的監(jiān)督過程中,內(nèi)部審計發(fā)揮著越來越重要的作用。首先要強化外部監(jiān)督與約束機制。其次要發(fā)揮國有資產(chǎn)管理機構(gòu)在建立事業(yè)單位內(nèi)部會計控制方面的作用,按照有關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度并使之有效實施,引導和督促單位逐步建立行之有效的內(nèi)控制度,要加大責任追究力度。主管部門要通過會計師事務所和審計事務所等中介機構(gòu),依據(jù)獨立審計準則,站在公正的立場上對事業(yè)單位的財務報告進行審計和評估,及時發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位不當?shù)臅嬓袨椤?br />
3.建立內(nèi)部會計控制制度。建立會計控制制度可以從以下幾個方面入手:首先,要通過健全內(nèi)部會計控制的內(nèi)容、范圍、約束對象,有效地對經(jīng)濟業(yè)務的全過程進行控制。對具體業(yè)務進行分工時,不能由一個部門或一個人獨立完成一項業(yè)務的全過程,必須有其他部門或人員參與,并且與之銜接的部門能對前面已完成工作的正確性進行檢查。不相容職務分離機制、包括上、下級之間的相互制約、相關(guān)部門之間的相互制約。其次,會計系統(tǒng)控制要求建立適合本事業(yè)單位的會計制度,明確會計憑證、會計賬簿和財務報告的處理程序,建立會計檔案保管和會計工作交接辦法,實行會計人員崗位責任制,充分發(fā)揮會計的監(jiān)督職能,事業(yè)單位還要建立預算控制,財產(chǎn)保全控制、風險控制等等。再次,要加大考核與獎懲力度,把對會計制度執(zhí)行情況與職務、職稱晉升掛鉤。要對某些崗位實行定期的輪崗制度,對關(guān)鍵崗位進行測評,形成以自我控制為主的內(nèi)部會計控制制度約束機制。
4.加強預算管理控制。預算管理控制是內(nèi)部會計控制廣泛應用的一種控制方法,其內(nèi)容可以涵蓋單位經(jīng)濟活動的全過程,通過預算的編制和檢查預算的執(zhí)行情況,比較分析內(nèi)部各單位未完成預算權(quán)管理。將部門預算與單位內(nèi)部處室的包干經(jīng)費預算有機結(jié)合,編制內(nèi)部處室的責任預算體系,并嚴格責任預算的考核機制。預算編制時應努力做到細化,核定具體收支額度,明確各項支出的方向和用途,項目資金力求細化到具體項目。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)應強化預算剛性約束,防止隨意超預算、擴大預算范圍等行為發(fā)生。
5.嚴格貨幣資金管理和控制。事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務絕大部分涉及到貨幣資金的收支,控制好貨幣資金的收支不僅有利于保證資金本身的安全完整,而且對其他的一些經(jīng)濟業(yè)務也起到較好的控制作用。針對貨幣資金流動性強、使用范圍廣、容易發(fā)生問題等特點,對其加強管理和控制應主要側(cè)重以下方面:(1)建立貨幣資金業(yè)務的崗位責任制,并確保會計與出納不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督;(2)建立嚴格的貨幣資金授權(quán)批準制度,保證審批人在授權(quán)范圍內(nèi)進行審批;(3)貨幣資金的收入、支出要有合理、合法的憑據(jù);(4)嚴格按照“申請、審批、復核、支付”的程序辦理貨幣資金的支付業(yè)務,并及時準確入賬;(5)明確現(xiàn)金的開支范圍并嚴格執(zhí)行,杜絕現(xiàn)金坐支;(6)嚴格按照《支付結(jié)算辦法》等規(guī)定加強銀行賬戶管理,并按規(guī)定辦理存款、取款結(jié)算;(7)定期核對銀行賬戶、編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表,定期盤點現(xiàn)金,做到賬實相符;(8)加強票據(jù),印章和銀行預留印鑒的管理,票據(jù)必須由專人負責。
