隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、后股權(quán)分置時(shí)代的到來(lái)以及不斷提高的證券市場(chǎng)規(guī)范化水平,我國(guó)證券市場(chǎng)急需監(jiān)管,尤其是證券市場(chǎng)的會(huì)計(jì)監(jiān)管。近年來(lái),我國(guó)已經(jīng)加強(qiáng)了有關(guān)會(huì)計(jì)信息披露制度,出臺(tái)了新的《上市公司信息披露管理辦法》,之后也是不斷健全相關(guān)會(huì)計(jì)監(jiān)管制度,比如2006年重新修訂的《公司法》和《證券法》。但這些做法對(duì)會(huì)計(jì)造假的監(jiān)管治理仍不盡人意,仍存在較大差距。本文立足于我國(guó)國(guó)情,通過(guò)系統(tǒng)提出問(wèn)題、解決問(wèn)題,以期為我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管有效性的系統(tǒng)研究提供參考。
■一、當(dāng)前我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管存在的問(wèn)題
當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了以政府為主導(dǎo)的會(huì)計(jì)監(jiān)管模式。會(huì)計(jì)監(jiān)管主體分別由政府部門和非政府部門擔(dān)當(dāng)。財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)來(lái)制定和實(shí)施專門的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則和信息披露等法規(guī)規(guī)章,并負(fù)責(zé)上市公司的會(huì)計(jì)監(jiān)管工作,會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師只起著輔助政府監(jiān)管的作用,權(quán)威性和獨(dú)立性稍差。但存在的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的。
1.1 多頭監(jiān)管
財(cái)政部門和證監(jiān)會(huì)才是本文所定義的政府監(jiān)管主體,但是由于其他政府部門對(duì)企業(yè)也有會(huì)計(jì)監(jiān)督的權(quán)力,這種多頭監(jiān)管不僅檢查標(biāo)準(zhǔn)不一致,還存在檢查內(nèi)容重復(fù)加大企業(yè)負(fù)擔(dān)同時(shí)也加大了監(jiān)管部門的檢查成本,同時(shí)各級(jí)部門之間由于是平級(jí)關(guān)系,監(jiān)管事權(quán)分散管理,沒(méi)有形成相互約束機(jī)制,缺乏橫向信息溝通及相互協(xié)調(diào)機(jī)制,從而未能形成真正有效的監(jiān)管合力。各檢查部門一般都是根據(jù)自己的行政職責(zé)來(lái)制定自己的檢查目標(biāo)和檢查范圍,如果各部門間沒(méi)有橫向信息溝通及相互協(xié)調(diào)機(jī)制,結(jié)果就會(huì)造成對(duì)同一企業(yè)可能針對(duì)同一問(wèn)題面對(duì)不同的檢查部門,使企業(yè)疲于應(yīng)付、怨言多多、增加企業(yè)負(fù)擔(dān)加大監(jiān)管成本同時(shí),損害了政府在社會(huì)公眾中代表公眾利益的形象;同時(shí)由于檢查標(biāo)準(zhǔn)不一致,也造成部門之間相互推誘、扯皮,效率低下,削弱了政府監(jiān)管的功效。
1.2 監(jiān)管的法律法規(guī)規(guī)定相對(duì)滯后
近些年來(lái),我國(guó)雖然出臺(tái)和修改了大量會(huì)計(jì)監(jiān)管法規(guī)規(guī)章,不過(guò)從現(xiàn)行的這些會(huì)計(jì)法律法規(guī)體系中,我們可以看出會(huì)計(jì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的大量違規(guī)行為沒(méi)有得到及時(shí)處理,特別是關(guān)于民事賠償責(zé)任規(guī)定不完備,究其原因就是這些會(huì)計(jì)法律法規(guī)規(guī)定較為籠統(tǒng),相互銜接差,可操作性較弱。比如對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的行政法律責(zé)任,包括對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所可以給予警告、罰款、沒(méi)收違法所得、暫停執(zhí)業(yè)、撤銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰。我國(guó)在2006年新修訂的《公司法》中有如下規(guī)定:“相關(guān)責(zé)任人在信息披露中隱瞞重要事實(shí)或編造重大虛假內(nèi)容,屬于妨害公司、企業(yè)的管理秩序罪”、“注冊(cè)會(huì)計(jì)師等中介組織人員提供虛假證明文件,屬于擾亂市場(chǎng)秩序罪”、“證券監(jiān)管及經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供虛假信息,造成投資者的損失,屬于破壞金融管理秩序罪”。刑法中對(duì)于以上各種犯罪行為都有明確處罰規(guī)定。但是上述監(jiān)管制度中對(duì)于有關(guān)責(zé)任人的民事賠償責(zé)任的規(guī)定尚不完備。這種限制和法律法規(guī)的滯后,助長(zhǎng)了會(huì)計(jì)造假會(huì)計(jì)舞弊行為的發(fā)生概率。
1.3 對(duì)違規(guī)者的處罰力度不夠嚴(yán)厲
我國(guó)對(duì)會(huì)計(jì)信息造假者的處罰力度不夠嚴(yán)厲,不痛不癢,沒(méi)有起到懲戒的目的。我們?cè)?000年到2009年期間,處罰了440余家上市公司,少數(shù)幾人被處以很少的罰款,承擔(dān)刑事責(zé)任的更是極少。正是因?yàn)槲覈?guó)民事賠償制度不完備,刑事責(zé)任、行政處罰力度不夠嚴(yán)厲,才造成上市公司、CEO及CPA的違規(guī)成本極低,會(huì)計(jì)信息披露違規(guī)行為才會(huì)肆無(wú)忌憚。相比之下,在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,那些弄虛作假者會(huì)對(duì)自己的造假舞弊行為付出極為慘烈的代價(jià),甚至?xí)ネ恕⑵飘a(chǎn)、倒閉。眾所周知,2001年的安然事件引起了軒然大波,安然公司面臨巨大的訴訟賠償后只能選擇破產(chǎn)倒閉。之后,還引起了全球四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所之一的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)-安達(dá)信會(huì)計(jì)師事務(wù)所面臨巨大的不誠(chéng)信危機(jī),同時(shí)美國(guó)SEC給出7500萬(wàn)美元的罰單,一名合伙人暫停執(zhí)業(yè)1年,兩名合伙人暫停執(zhí)業(yè)3年,一名合伙人暫停執(zhí)業(yè)5年,如此嚴(yán)重的處罰歷史上絕無(wú)僅有。結(jié)果,導(dǎo)致安達(dá)信會(huì)計(jì)師事務(wù)所倒閉。
1.4 缺乏對(duì)監(jiān)管部門的再監(jiān)管
國(guó)家各級(jí)政府部門的監(jiān)管權(quán)限分散,分別依據(jù)各自的監(jiān)管目標(biāo)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管,沒(méi)有大局觀念,因此需要一個(gè)獨(dú)立的上級(jí)部門,來(lái)把這些部門的監(jiān)管納入監(jiān)管范圍,統(tǒng)一協(xié)調(diào),從大局出發(fā),從社會(huì)公眾利益出發(fā),監(jiān)管他們的監(jiān)管行為是否有效,當(dāng)然需要制定一個(gè)可以衡量的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行考核。同時(shí)各級(jí)政府部門的監(jiān)管涉及到一個(gè)“程度”的問(wèn)題,有可能監(jiān)管“過(guò)度”或者監(jiān)管“不到位”?！斑^(guò)度”可能導(dǎo)致上市公司看準(zhǔn)政府部門的檢查目標(biāo)提供不同的檢查資料,應(yīng)付了事,結(jié)果導(dǎo)致“幾套賬”問(wèn)題的存在。“不到位”可能導(dǎo)致上市公司因?yàn)樽陨砝?、?jīng)營(yíng)者的利益、股東的利益出具虛假的財(cái)務(wù)信息和財(cái)務(wù)報(bào)告,而不考慮社會(huì)公眾的利益、國(guó)家稅收、國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政的利益。因此,需要建立對(duì)政府監(jiān)管部門的“再監(jiān)管”制度。
1.5 上市公司內(nèi)部控制建設(shè)薄弱
一個(gè)健全有效的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制制度,是預(yù)防會(huì)計(jì)造假會(huì)計(jì)舞弊現(xiàn)象發(fā)生的基本制度保障。我國(guó)近些年來(lái)也加大了對(duì)上市公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建設(shè),2002年1月發(fā)布了《上市公司治理準(zhǔn)則》,從治理準(zhǔn)則規(guī)定來(lái)看:一個(gè)完善的公司內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)至少應(yīng)該有監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì),但是往往由于這些內(nèi)部機(jī)構(gòu)受到公司的人情、金錢、復(fù)雜人事關(guān)系的影響,其獨(dú)立性較差、專業(yè)水平和素質(zhì)不高、公司的激勵(lì)政策和考核制度不足、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理等原因,同時(shí),由于現(xiàn)有公司“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象、“一股獨(dú)大”現(xiàn)象的存在,內(nèi)部審計(jì)部門形同虛設(shè),沒(méi)有發(fā)揮監(jiān)督作用。公司治理與內(nèi)部控制建設(shè)乏力必然要導(dǎo)致上市公司會(huì)計(jì)違法、違規(guī)行為的發(fā)生,從而加大我國(guó)證券市場(chǎng)會(huì)計(jì)監(jiān)管的難度。
■二、完善我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的基本思路
鑒于我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與法律環(huán)境,本人認(rèn)為應(yīng)從多個(gè)層次逐步完善我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管體系,使其真正發(fā)揮實(shí)效。
2.1 堅(jiān)持立法先行,依法監(jiān)管原則
依法治國(guó)是我國(guó)的基本方略。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的最終目標(biāo)。加強(qiáng)政府對(duì)上市公司會(huì)計(jì)信息的監(jiān)管,是政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品。一是要從不同層次逐步完善我國(guó)會(huì)計(jì)政府監(jiān)管的法律法規(guī)和部門規(guī)章等,緊密結(jié)合監(jiān)管實(shí)踐,借鑒國(guó)外好的做法。二是要切實(shí)做到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。三是要不斷提高監(jiān)管隊(duì)伍的職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)水平。保護(hù)遵紀(jì)守法的會(huì)計(jì)信息供給者和使用者,做到保護(hù)和打擊并重。
2.2 嚴(yán)格會(huì)計(jì)違法監(jiān)管
要建立由內(nèi)行人員組成的專門機(jī)構(gòu)對(duì)政府監(jiān)管者“再監(jiān)管”,從監(jiān)管制度,廉政建設(shè),監(jiān)管績(jī)效,查處案件,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,培訓(xùn)宣傳等方面建立對(duì)監(jiān)管者的問(wèn)責(zé)機(jī)制,并制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)考核,對(duì)玩忽職守,監(jiān)管效率低下,違法監(jiān)管者,要嚴(yán)格追究其行政責(zé)任、刑事責(zé)任;要把政府監(jiān)管放在社會(huì)和群眾的監(jiān)督之下,做到公開(kāi),透明,科學(xué)決策、依法行政、使政府監(jiān)管達(dá)到真正有效。
2.3 發(fā)揮政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的聯(lián)合優(yōu)勢(shì)
政府監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)是權(quán)威性強(qiáng),處理力度大,但容易受地方利益的干擾。行業(yè)監(jiān)管是獨(dú)立性強(qiáng),但容易形成惡性競(jìng)爭(zhēng)。為了提高會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的有效性,要充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)。比如政府強(qiáng)化對(duì)中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員的考核培訓(xùn),建立健全注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的審計(jì)準(zhǔn)則體系和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn),就會(huì)促使中介機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量的會(huì)計(jì)報(bào)告,促使會(huì)計(jì)信息相關(guān)行業(yè)及相關(guān)人員走上健康發(fā)展的道路。政府監(jiān)管的過(guò)程中,也可借鑒中介機(jī)構(gòu)好的做法和思路,共享審計(jì)和監(jiān)管信息,政府和中介機(jī)構(gòu)間應(yīng)互學(xué)互幫,定期交流審計(jì)和監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。政府也可通過(guò)組織各中介機(jī)構(gòu)逐步建立審計(jì)信息庫(kù),實(shí)現(xiàn)資源的的共享;政府在制定監(jiān)管法規(guī)時(shí),充分征求和聽(tīng)取中介機(jī)構(gòu)的意見(jiàn),彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足。政府監(jiān)管部門也要引導(dǎo)中介行業(yè)加強(qiáng)自律,創(chuàng)立品牌,強(qiáng)化技術(shù)援助。
總之,在上市公司監(jiān)管中,各方面都有責(zé)任和能力調(diào)動(dòng)各方面力量,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì),相互促進(jìn),形成共贏,最終提高會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的有效性。
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