改革開放30年來,我國高等教育事業(yè)發(fā)展迅速,并已經進入大眾化階段。我國高等教育取得的成就與高校投資機制的改革密切相關,高校投資機制的改革拓寬了高等教育資金來源的渠道,加快了高等教育的發(fā)展步伐。然而,在社會主義市場經濟初級階段,高校與市場和社會的聯(lián)系日益密切,承擔的責任和義務明顯增多,面對的風險和挑戰(zhàn)也日益加大。因此,加強高校投資機制分析,制定合理的投資方案是非常必要的。
一、當前高校投資機制存在的問題分析
(一)經費投入不足,不能滿足需求的增長
改革開放以來,我國經濟取得了快速的增長,教育事業(yè)的投入在總量上也取得了較大的增長,但增長速度卻遠遠落后于經濟的增長速度,高等教育發(fā)展水平與經濟發(fā)展水平還不能適應。尤其是國家財政性教育投入,近年來占教育總經費的比例呈現(xiàn)不斷下降的趨勢,高等教育經費的條塊分割致使原本不足的高等教育投入更是“杯水車薪”。1999年,我國的高等教育進行了大規(guī)模的擴招,投入的不足與快速增長的高等教育需求所呈現(xiàn)出的突出矛盾,十分不利于我國高級人才的培養(yǎng),并在一定程度上影響了我國經濟的長遠發(fā)展。
(二)資源配置不均衡,資金投入不公
在總體教育資金投入不足的情況下,我國的高等教育資源卻存在著地區(qū)之間、學校之間配置不均衡的現(xiàn)象。在經濟發(fā)達的東部沿海地區(qū),生均享受教育資源充裕,而中西部地區(qū)經濟基礎薄弱,教育存量少,高等教育的投入遠不能滿足高等教育發(fā)展的需要。現(xiàn)行的高等教育投資機制在資金投入上也存在著嚴重的不公,政府投入對于中央名牌大學和地方一般大學存在著很大的差距。據(jù)權威資料統(tǒng)計,北大、清華近年來所獲得的投資為年均10億元左右,在全國500多所高校中占用了國家高等教育投資的1/20,幾乎壟斷了不多的教育資源。
(三)資金使用效益不高
高等教育撥款制度在1985年以后實行“綜合定額加專項補助”的制度,這種主要以學生數(shù)為單一政策參數(shù)建立的撥款方法難以發(fā)揮國家對高等教育的宏觀調控作用,不能有效地激勵提高高校辦學質量和準確反映高校利用資金的使用效率和社會效益之間的差異。同時,現(xiàn)行的高等教育管理體制所形成的條塊分割方式在很大程度上限制了高等教育經費的充分利用。某些高校為了爭取到更多的辦學資源而盲目擴大辦學規(guī)模,“外延式”發(fā)展方式使得有限的資金得不到集中使用,重復建設和購買設備造成了人力、物力的巨大浪費。
(四)多元化投資體系不健全
從當前高等教育的資金來源來看,國家財政撥款和學費收入占據(jù)了高等教育經費的80%左右,通過其他來源渠道所獲取的高等教育資金十分有限。由于至今沒有建立起相應的高等教育投入的有效機制、高校產權制度和基本建設投資政策,使得“多元”成長緩慢,社會參與高等教育資源的配置和參與高校社會化服務的力度十分欠缺,嚴重制約了高校的可持續(xù)發(fā)展。長期以來,政府部門不僅充當了高等教育的管理者,還充當了高校的辦學者,角色的錯位弱化了政府對資源配置的力度,無形中給多元化投資體系的健全造成了較大的阻力。
(五)高校學費收取標準不合理
1989年以后,高等教育進入全面收費階段,學費收入成為高等教育投資的第二個重要的資金來源,學費的收取在很大程度上緩解了高等教育資金短缺的問題。目前,高校的學費由于國家沒有明確規(guī)定各高校和專業(yè)的學費水平,實際上制定學費標準的主要權力仍然掌握在各省、市地方政府手里,各地方政府往往給予不同類型的高校一定的學費收取自主權,這樣就形成了學費決策上的兩—三層的權力結構,導致學費收取的標準不合理,高校學費過高,已經超過很多家庭的承受能力。
二、解決當前高校投資機制存在問題的對策思路
(一)規(guī)范與優(yōu)化高等教育投資的相關機制
1.落實高校辦學自主權,建立以高校為本位的管理體制
落實高校辦學自主權,應引入高等教育的市場競爭機制,改革高校高度集權的管理傳統(tǒng),改革高校的內部管理模式,調整政府與高校間長期存在的依附或隸屬關系,使高校成為相對獨立的辦學實體,在辦學過程中按高等教育規(guī)律和自身特點處理相關問題。為了盡快建立起具有中國特色的以高校為本位的高等教育管理體制,必須突出三點:(1)落實好政府宏觀管理職能。政府必須承擔起政治領導責任,確保高等教育的社會主義方向;必須宏觀調控高教結構、補充和矯正市場機制的不足、有效預防和克服市場帶來的弊端,以促進高教市場效率與公平的統(tǒng)一。(2)構建平等的辦學主體。要徹底取消計劃經濟時代遺留在高校的符號特征,確保所有高校站在同一平臺參與市場競爭。(3)建立公平高效的高等教育市場。充分發(fā)揮市場機制的原動力,在引入市場機制基礎上,盡快創(chuàng)建教育市場公平競爭的規(guī)則和標準,高校參與市場競爭的條件和要求等相關制度規(guī)定,凈化競爭環(huán)境。
2.加強高等教育法律體系建設,完善高校法制保障機制
目前,世界許多國家的教育法制更傾向于“教育法治”的模式,由于該模式與我國教育法制目標基本吻合,建立以“教育法治”為目標模式的教育法制體系將成為我國教育法制建設的理想模式。(1)進一步明確高校獨立法人地位。現(xiàn)存的《教育法》在高校的法律身份要求上并沒有選擇強制性規(guī)范,高校的法人地位沒有明確規(guī)定,為了保證高校的自主辦學權,高校法人制度必須明晰。(2)進一步明確規(guī)定政府的權利和義務,必須就目前高校投資活動中產生的矛盾事項逐一界定,逐步轉變政府職能,規(guī)范政府行政部門關于教育投資“不作為”行為,建立行政考核制度。(3)建立、健全國家保障體制。首先,健全高等教育現(xiàn)有的資助體系是實現(xiàn)教育公平的要求,應加快對貸款方面的法規(guī)建設。其次,制定和實施《教育投入法》。《教育投入法》應包括各級政府財政性教育經費支出占GDP的比例及實施、高校事權與財權統(tǒng)一原則的落實等內容,使社會在教育投資政策和法律的指引和規(guī)范下,形成社會性的高等教育投資良性氛圍。
(二)優(yōu)化高等教育投資結構
1.加強政府對高等教育投資的主體地位
作為準公共產品的高等教育,公共性決定了其成本必須由政府作為其主要承擔者,國家財政性教育經費投入始終是高等教育投資來源的主渠道。各級政府在加大對高等教育投入方面必須注意財政撥款投入比例與高等院校招生規(guī)模增長比例相協(xié)調的關系,應引入適合操作的績效評價指標體系,注重政府撥款體制改革,使教育經費占GDP比例達到4%～5%。關于國家財政對各高校增加投入額度“隱藏”的公平問題,除以高校當年在校生總人數(shù)作為確定財政投入增加額度的依據(jù)之外,還應考慮高?，F(xiàn)有職工人數(shù)作為增加財政額度的依據(jù)。為確保財政專項資金的?？顚Ｓ?高校主管及相關職能部門應制定相應的專項資金申請、發(fā)放程序和監(jiān)督檢查辦法。
2.確定科學合理的高校收費標準
近年來,學雜費占高等教育總支出的比例逐年上升,目前已成為第二大教育經費來源。由于學生所繳納的學費只是其接受高等教育成本的部分補償,因此,在科學測定高等教育成本的前提上,強調遵循收取學費的補充性、承受性和差異性三原則,即堅持以政府投入為主,不允許以收費代替政府的正常撥款;充分顧及社會、學生家庭的經濟承受能力;允許法規(guī)范圍內不同地區(qū)、不同學校,同一學校的不同專業(yè)之間的收費標準可以有所不同,從而建立起政府、社會、受教育者及其家庭分擔高等教育成本的函數(shù),確定科學合理的學費標準。
3.提高自身科研實力以轉化辦學資金
近年來高校已融入地方的經濟發(fā)展,成為地方經濟發(fā)展的生力軍。高校應抓住機遇,提高自身科研實力,發(fā)揮高?？蒲泻诵母偁幜?加速科學技術的轉化,為高校財源注入新的活力:(1)完善高等教育科研項目的評估體系,科研項目的成果評定要反映項目的實際經濟效益和社會效益。(2)運用有效的科研人員激勵機制,激發(fā)高?？蒲腥藛T的科研積極性,鼓勵中青年教師參與科學技術研究,引導科研人員正確體現(xiàn)自我價值。(3)樹立高校知識產權保護意識,靈活利用《知識產權保護法》等相關法律手段保護科研成果的有效轉化。
4.以多元化投資方式發(fā)揮社會資金的重要作用
在高等教育投資堅持以政府投入為主體的前提下,提高高校自身的融資能力和社會投資力度,緩解我國高等教育所面臨的教育經費不足的現(xiàn)狀同時充分發(fā)揮社會資金的重要作用。多元化投資渠道包括:(1)引導企業(yè)投資。政府應在制度和政策上給予保障和傾斜,通過減免稅收等政策,鼓勵企業(yè)投資和捐款。(2)建立還貸基金和教育基金。還貸基金的運作模式就是將還貸資金額度從到期年度的當年分解到一定期間,從計劃負債融資年度開始,按照貸款本息總額及還款期限逐年在部門預算中留有事業(yè)結余。成立類似外國大學基金會的教育基金組織,運用市場運作機制,為高校獲得投資收益。(3)教育稅。將教育性收費改為 “教育稅”,以減少教育經費的體外循環(huán),規(guī)范政府行為,改善投資環(huán)境,使教育投資水平適應我國經濟增長的要求。(4)發(fā)行教育債券和教育彩票。借鑒國內外的成功經驗,可像發(fā)行企業(yè)債券的方式推行教育債券,教育債券僅限于支付教育費用。
(三)深化高校內部挖潛節(jié)支
1.挖潛
(1)在法規(guī)允許的范圍內,適當調整生源結構,增加高收費學生所占的比例,實現(xiàn)規(guī)模不變的情況下收入的增加。(2)在國家政策允許且不影響教學質量的前提下,通過各種形式辦學、增設熱門專業(yè)、培訓等方式增加收入。(3)高校繼續(xù)深化后勤社會化改革,改行政撥款為有償服務,緩解高校經費壓力。(4)對學生公寓、食堂等投資采取售后回租的方式盤活資金;對計算機網(wǎng)絡實驗室等投資可采取融資租賃的方式,吸收社會投資,以減少對后勤運行的人力投入。
2.節(jié)支
(1)強化預算控制和管理。從預算著手,確定合理的預算編制范圍,根據(jù)預算確定支出的項目、范圍和額度合理地安排各項預算資金;應加大對高校公用經費的監(jiān)督力度,避免鋪張浪費。(2)完善成本核算和管理體制,提高資金使用效率。建立科學的教育成本核算制度,強化成本意識,充分合理地利用教育資源,把有限的資金真正用到“刀刃”上。(3)建立健全內部控制制度。建立嚴密的內控制度,并層層落實資金審批責任制,形成相互滲透、職責明確的內部控制系統(tǒng),嚴格控制資金支出。(4)深化基建和設備采購管理?；椖勘仨毎闯绦蜻M行申報立項,作好項目的可行性分析,嚴格控制建設規(guī)模,量力而行。設備采購或更新實行集中統(tǒng)一采購,嚴格執(zhí)行招標采購程序,完善各高校數(shù)字化信息利用渠道,減少不必要的浪費,促進增效利用。
基于上述思路,參考國外經驗,我國高校的撥款模式設計將趨向“基本支出預算 項目支出預算 績效支出預算”,按照這種模式的要求,高等教育的財政性撥款將分為教學撥款和科研平臺建設撥款兩部分:教學撥款體現(xiàn)公平,按照生均成本和學生人數(shù)進行撥付,并輔之于以評估為基礎的質量與特色撥款;科研平臺建設撥款體現(xiàn)科研效率、效益,按學科通過競爭性評估撥付,并輔之于體現(xiàn)國家利益導向的特色及創(chuàng)新?lián)芸?。通過撥款與評估相結合的投資機制設計,使高校保持相應的壓力和動力、激勵和挑戰(zhàn),促進高校合理定位、辦出特色。
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