一、引言
村級(jí)財(cái)務(wù)管理問(wèn)題是農(nóng)民群眾關(guān)注的敏感話題,事關(guān)每一位農(nóng)民的切身利益,事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行、發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但長(zhǎng)期以來(lái),由于村干部法律意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全、財(cái)務(wù)公開不規(guī)范和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)偏低等原因,造成農(nóng)村財(cái)務(wù)混亂、村集體資產(chǎn)嚴(yán)重流失、干群關(guān)系緊張、群眾反映強(qiáng)烈、上訪問(wèn)題嚴(yán)重等問(wèn)題。為了維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益和農(nóng)村正常的經(jīng)濟(jì)秩序,20世紀(jì)80年代以來(lái),中央、國(guó)務(wù)院多次發(fā)文要求加強(qiáng)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理工作,山東各地區(qū)也開始積極探索改革村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制,先后出現(xiàn)過(guò)“自管式”、“委派式”、“代理式”等多種管理模式。
二、山東省村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式比較
(一)自管式
這是農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的原始模式,其基本內(nèi)容是村集體經(jīng)濟(jì)組織自設(shè)賬簿,自任會(huì)計(jì),資金收支自主管理。同時(shí),各村成立民主理財(cái)小組,建立財(cái)務(wù)管理、收支預(yù)算等制度,規(guī)范村干部的財(cái)務(wù)行為。具體實(shí)施方法有村賬村管、村賬鄉(xiāng)監(jiān)、村賬站審、村會(huì)計(jì)集中辦公等。這種模式適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、財(cái)務(wù)核算比較健全、財(cái)務(wù)比較公開、村民管理比較充分的村集體經(jīng)濟(jì)組織。山東沿海地區(qū),經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、業(yè)務(wù)較多的地區(qū)適合采用該種模式。這種模式有利于村民高度自治,保證了村級(jí)集體資金的使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán),能及時(shí)處理業(yè)務(wù)。存在的問(wèn)題是:缺乏有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制,村干部與會(huì)計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)不過(guò)硬,會(huì)計(jì)容易受村支書控制,操縱村財(cái)務(wù)。許多地方“換一屆班子、換一茬會(huì)計(jì)”,不及時(shí)辦理交接手續(xù),時(shí)間長(zhǎng)了容易形成“斷頭賬”、“包包賬”。
(二)委派式
農(nóng)村會(huì)計(jì)委派制,即農(nóng)村會(huì)計(jì)統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站設(shè)立會(huì)計(jì)委派中心,對(duì)所屬各村的會(huì)計(jì)人員統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考試,經(jīng)擇優(yōu)錄取后委派到轄區(qū)內(nèi)村、組從事會(huì)計(jì)工作的會(huì)計(jì)管理體制。會(huì)計(jì)委派制按照異村、就近、避親、聯(lián)合的原則,對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)人員進(jìn)行統(tǒng)一委派,被委派的會(huì)計(jì)人員在業(yè)務(wù)上接受被委派單位領(lǐng)導(dǎo),按制度獨(dú)立處理村、組會(huì)計(jì)業(yè)務(wù),進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督,參與被委派村、組的內(nèi)部管理,對(duì)派駐各村的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為進(jìn)行抵制,較好地發(fā)揮了會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能,對(duì)遏制農(nóng)村會(huì)計(jì)“近親繁殖”、年齡老化、素質(zhì)不高等問(wèn)題起到了積極作用。這種模式最初在東營(yíng)、德州實(shí)行過(guò),目前主要在臨沂實(shí)行。但這種模式在規(guī)范農(nóng)村會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的同時(shí)也明顯增加了制度實(shí)施的成本。會(huì)計(jì)人員身份復(fù)雜,人際關(guān)系復(fù)雜,實(shí)施起來(lái)難度較大。
(三)代理式
目前主要包括村賬雙代管、村賬鄉(xiāng)代管、村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理。
1.村賬雙代管。即在集體資金所有權(quán)不變、資金獨(dú)立核算權(quán)不變、資金管理權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)歸屬不變的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托經(jīng)管站對(duì)村組集體資金和財(cái)務(wù)賬目實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理,即代理記賬、代管資金,平時(shí)只留給村里部分備用金,村里每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批并按時(shí)入賬。然而,從推行效果來(lái)看,這種模式權(quán)力集中,對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)控制過(guò)死,挫傷了基層村干部的主動(dòng)性、積極性。在遏制村干部腐敗的同時(shí),容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)挪用村集體資金,專項(xiàng)資金得不到專款專用,滋生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的腐敗。由于管理制度不健全,造成民主監(jiān)督機(jī)制的缺乏。這種模式早年在德州推行過(guò),如禹城市,但是半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬目設(shè)置、記賬等不規(guī)范,村級(jí)賬薄設(shè)置不全、村會(huì)計(jì)報(bào)賬不及時(shí)、報(bào)賬不全面的問(wèn)題更加突出。在村財(cái)鄉(xiāng)管方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)資金基本沒(méi)管起來(lái)。同時(shí),這種模式模糊了村集體財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體,剝奪了村民對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)的支配、監(jiān)督權(quán),與《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律有抵觸,違背了村民自治的基本精神和宗旨,缺乏合法性。
2.村賬鄉(xiāng)代管。即在集體資金所有權(quán)不變、資金獨(dú)立核算權(quán)不變、資金管理權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)歸屬權(quán)不變的情況下,由經(jīng)管站成立會(huì)計(jì)管理中心,統(tǒng)一招聘會(huì)計(jì)人員對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)賬目實(shí)行統(tǒng)一管理,即代理記賬,但不代管資金。原村級(jí)會(huì)計(jì)取消,只保留一名報(bào)賬會(huì)計(jì),定期報(bào)賬。這種模式在山東很多地區(qū)實(shí)行過(guò),優(yōu)點(diǎn)在于突出了政府作用,對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)控顯著增強(qiáng),有助于解決農(nóng)村基層組織財(cái)務(wù)收支混亂的局面。這種模式的缺點(diǎn)也很突出,實(shí)際業(yè)務(wù)執(zhí)行與賬務(wù)兩張皮,報(bào)賬會(huì)計(jì)很容易受到村干部的牽制。由于財(cái)力、人力、物力等不足,鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會(huì)計(jì)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的代管,容易造成就賬做賬,審核把關(guān)較松,賬目與村實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié),無(wú)法真實(shí)反映村級(jí)財(cái)務(wù)狀況。張惠玲(2006)就認(rèn)為這種模式具有不合法性、不合理性,是一種過(guò)渡模式。
3.村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制。即根據(jù)自愿原則,在保證村級(jí)集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利不變的前提下,經(jīng)村經(jīng)濟(jì)合作社社員(村民)代表大會(huì)同意,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立掛靠農(nóng)經(jīng)站的委托代理服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂委托記賬協(xié)議,對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一記賬、統(tǒng)一公開、統(tǒng)一建檔的“五統(tǒng)一”服務(wù),實(shí)行三級(jí)監(jiān)督,建立統(tǒng)一的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為參與村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理,具有指導(dǎo)、監(jiān)督、審計(jì)、反映等多種作用,由政府無(wú)償、強(qiáng)制代管變成村組織自愿委托。這種模式目前在山東大多數(shù)地區(qū)實(shí)行,截至2009年2月,山東省79.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實(shí)行村賬委托代理制度,其中,青島、淄博、東營(yíng)、泰安、萊蕪、德州100%實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制,效果顯著。
三、山東省實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制的現(xiàn)實(shí)意義
(一)實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村會(huì)計(jì)管理體制的重大革新
這種制度通過(guò)“委托”解決了合法性問(wèn)題;通過(guò)“五統(tǒng)一”建立了統(tǒng)一的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制,避免了會(huì)計(jì)人員素質(zhì)低、換人不交賬的“節(jié)節(jié)”賬、財(cái)務(wù)不公開等問(wèn)題的發(fā)生,是“村賬鄉(xiāng)管”的進(jìn)一步深化,使村賬鄉(xiāng)管合法化,賬目更清晰、制度更健全、公開更及時(shí)。
如德州禹城市原來(lái)共有7鎮(zhèn)3鄉(xiāng),1個(gè)街道辦事處,1個(gè)高新技術(shù)開發(fā)區(qū),1 012個(gè)行政村,有32個(gè)村無(wú)村會(huì)計(jì),有66%的村會(huì)計(jì)為初中以下文化程度,有57%的村會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)能力差。在實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制后,配備了公開招聘的61名鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站工作人員,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定了2—3名審計(jì)員,2名微機(jī)操作員,并聘請(qǐng)經(jīng)管專家和財(cái)務(wù)軟件專業(yè)技術(shù)人員,對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)會(huì)人員和微機(jī)操作員分別進(jìn)行了系統(tǒng)崗前培訓(xùn),建立起了一支高素質(zhì)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理人員隊(duì)伍。清賬理財(cái)階段,通過(guò)對(duì)全市所有村級(jí)賬目逐一進(jìn)行集中清理、整頓,全面理清了村級(jí)往來(lái)賬目,全市共清出陳欠600多萬(wàn)元,清退村干部不合理開支30多萬(wàn)元,從而一次性徹底解開了累積多年的干群“疙瘩”。
(二)實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制是推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的重要舉措,有效化解了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)矛盾,密切了干群關(guān)系,維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定
村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制抓住了群眾最關(guān)注的集體財(cái)務(wù)收支這個(gè)矛盾,以規(guī)范和制約權(quán)力運(yùn)行為核心,全面推行村務(wù)公開,從根本上確保了農(nóng)村財(cái)務(wù)收支的公開、公正、真實(shí),保證了農(nóng)民群眾真正擁有集體財(cái)務(wù)收支的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),維護(hù)了農(nóng)民群眾的民主權(quán)利和合法權(quán)益,對(duì)推進(jìn)農(nóng)村民主政治具有積極的作用。
實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制前,禹城市全市80%以上的農(nóng)村上訪案件涉及農(nóng)村財(cái)務(wù)問(wèn)題。推行新體制后,各項(xiàng)管理制度嚴(yán)格,財(cái)務(wù)運(yùn)作程序規(guī)范,大大增強(qiáng)了財(cái)務(wù)透明度,消除了群眾對(duì)干部的猜疑,增強(qiáng)了對(duì)干部的信任,達(dá)到了“讓群眾明白、還干部清白”的目的,有效地促進(jìn)了農(nóng)村穩(wěn)定。全市涉及農(nóng)村財(cái)務(wù)問(wèn)題的信訪案件比往年下降了80%。
(三)實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段
首先,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村城市化水平的提高,對(duì)村級(jí)資產(chǎn)的管理能力提出了較高的要求,如何管好日益龐大的集體資產(chǎn),節(jié)約費(fèi)用,保證資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村亟待解決的問(wèn)題。其次,實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制,強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督制約機(jī)制,防止和解決會(huì)計(jì)信息失真,加大資金的管理力度,能有效地規(guī)范資金的運(yùn)作渠道,減少和防止資金的隨意流失,從而保證資金用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)上,有效地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后,取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村財(cái)務(wù)最大的變化就是收入大幅度減少。在這種情況下,推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制一方面可以有效規(guī)范村領(lǐng)導(dǎo)干部的行為,降低非生產(chǎn)性開支;另一方面可以提高農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的水平,進(jìn)一步降低農(nóng)村財(cái)務(wù)辦公支出,有利于緩解稅費(fèi)改革后農(nóng)村財(cái)務(wù)資金短缺的問(wèn)題。
章丘市22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),原有908名農(nóng)村會(huì)計(jì),實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制后,統(tǒng)一考核錄用83名會(huì)計(jì),使全市減少了825名村干部職數(shù),僅此一項(xiàng),每年可減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)650萬(wàn)元;泰安市實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制后,僅財(cái)務(wù)人員工資每年減少1 000多萬(wàn)元。由于加大了審計(jì)力度,一些不合理開支被取消,全市每年節(jié)約非生產(chǎn)性開支達(dá)8 000多萬(wàn)元;煙臺(tái)萊山區(qū)實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制后,加強(qiáng)監(jiān)管力度,各街道(開發(fā)區(qū))的“三費(fèi)”,即公務(wù)費(fèi)、交通費(fèi)、通訊費(fèi),2008年比2006年同期分別下降了60%、69%、79%,大大節(jié)約了村級(jí)開支。
(四)實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制有效地規(guī)范了會(huì)計(jì)行為,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村會(huì)計(jì)電算化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)
該制度下區(qū)域集中,管理集中,應(yīng)用集中有利于實(shí)現(xiàn)電算化。會(huì)計(jì)核算中心的成立可以對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置,減少農(nóng)村會(huì)計(jì)電算化的初期投入成本和后期維護(hù)成本;人員的統(tǒng)一管理有利于農(nóng)村會(huì)計(jì)電算化培訓(xùn)與實(shí)施的順利進(jìn)行;會(huì)計(jì)核算的規(guī)范化有利于農(nóng)村財(cái)務(wù)手工賬向電算化的順利過(guò)渡,縮短并行的時(shí)間。山東是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省,實(shí)行會(huì)計(jì)電算化有利于促進(jìn)全省財(cái)務(wù)管理水平的提高,根據(jù)省農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管總站的統(tǒng)計(jì),截至2009年2月,全省1 412個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了會(huì)計(jì)委托代理制,其中,已經(jīng)實(shí)行電算化的有1 038個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),占實(shí)行委托代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的73.51%,另外,代理中心的財(cái)務(wù)人員大部分為公開招聘的大中專人才,可見,會(huì)計(jì)委托代理制為推廣電算化創(chuàng)造了有利條件。
總之,村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制是目前符合山東農(nóng)村財(cái)務(wù)現(xiàn)狀,有效治理村級(jí)財(cái)務(wù)混亂的有效模式,是富民、扶民、服民三者有效結(jié)合的戰(zhàn)略舉措,是促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的有益探索。推廣村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù),必須堅(jiān)持實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥、群眾自愿、精心組織、有序推進(jìn)的原則,因地制宜,不能搞一刀切。
